II SA/Rz 521/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.4115.110.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – II SA/Rz 521/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T.H. (dalej zwana: "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 4 marca 2024 r. nr SKO.4115.110.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E.H. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.), Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że 21 grudnia 2023 r. T.H. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E.H., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 października 2023 r. Orzeczenie wydano na czas określony do dnia 31 sierpnia 2025 r. W trakcie postępowania ustalono, że T.H. znajduje się w kręgu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem męża. Legitymuje się ona orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, nie stwierdzono natomiast niezdolności do samodzielnej egzystencji. Na mocy decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 stycznia 2012 r. nr GI/03462266-2/20 ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Wójt Gminy [...] decyzją z 16 stycznia 2024 r. nr GOPS.ŚR.524.62.2023/2024 odmówił T.H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E.H. Organ wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Od powyższej decyzji T.H. złożyła odwołanie. Wyjaśniła, że jej mąż z uwagi na stan zdrowia, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga on całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach. Odwołująca wskazała na wyrok TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 i stwierdziła, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno być różnicowane ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Decyzją z 4 marca 2024 r. SKO w Przemyślu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przytoczeniu treści art. 17 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., wskazało, że Wójt oparł odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia na fakcie, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Sama data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała inna negatywna przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. posiadanie przez osobę sprawującą opiekę prawa do renty. Organ wyjaśnił, że posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w tym przypadku świadczenia rentowego, wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z punktu widzenia w/w przepisu wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty. Kolegium wyjaśniło, że brak ostatecznej decyzji o wstrzymaniu prawa do renty stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. T.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Zwróciła się o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji obu instancji z naruszeniem prawa i uznanie, że są one niezgodne z prawem, ewentualnie uwzględnienie skargi uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie organów do wydania w jak najkrótszym czasie oznaczonym przez Sąd, decyzji o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, a które zostanie jej wypłacone z dniem zawieszenia jej prawa do renty z KRUS. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów u.ś.r., przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, brak wydania decyzji pozytywnej z dniem zawieszenia jej prawa do renty z KRUS, naruszenie art. 138 i art. 136 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem przeprowadzenia postępowania wraz z zawieszeniem prawa do renty celem przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja ww wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga podlega oddaleniu. Wydanymi decyzjami odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem E.H. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzje te zapadły już 2024 r., jednak z uwagi na złożenie wniosku przed końcem 2023 r. organy stosowały przepisy art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. w świadczeniu wspierającym (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1429), który stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na powstanie u E.H. niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Błędne stanowisko organu I instancji w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ II instancji uznał natomiast, że w odniesieniu do skarżącej zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. pobiera ona rentę z KRUS z tytułu trwałej niezdolności dom pracy w gospodarstwie rolnym. Powołany przepis, w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r.), stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Analizując wystąpienie przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania renty przez skarżącą, organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17. TK orzekł w części I, że art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r. W wyroku TK i zapadłych na jego kanwie szeregu orzeczeniach przyjęto, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, w tym emerytury i renty. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ono niższe niż świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (renty) musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę (rentę) w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Biorąc te okoliczności pod uwagę w czasie obowiązywania art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1.01.2024 r., za warunek niezbędny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznawano konieczność dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń, przyjmując, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wiązana musi być nie tylko z uzyskaniem samego prawa do emerytury (renty), ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Po 865/19). Sąd w pełni podziela też zawarte w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Po 808/19, WSA w Rzeszowie z dnia 29 września 2020 r., II SA/Rz 556/20, a także w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, i z 27 maja 2020 r., 2375/19, stanowisko, że emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) dalej u.e.r.FUS.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Podobne wnioski odnoszą się też do prawa do renty. Słusznie wywodzi WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 556/20, że za taki cel można też uznać wyłączenie negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. było bowiem wykluczenie sytuacji pobierania przez opiekuna w tym samym czasie dwóch świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego o tym samym przeznaczeniu, czyli mających dostarczać uprawnionemu środków utrzymania. Decyzja o zawieszeniu emerytury, która będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty związanych z tym środków, skutecznie eliminuje zagrożenie kumulowania świadczeń i tym samym nadużywania prawa do zabezpieczenia społecznego. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek informować uprawnionych o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i przedstawienia stosownej organu rentowego. W niniejszej sprawie skarżąca nie została co prawda pouczona o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, jednakże kwestia ta nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, w której wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 21 grudnia 2023 r., a zatem nawet przy bezzwłocznym pouczeniu skarżącej nie było realnej możliwości zawieszenia prawa do renty i wstrzymania jej wypłaty przed zmianą przepisów, tj. przed 1 stycznia 2024 r. Należy pamiętać, że przepis art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, iż zakres opieki sprawowanej przez skarżącą spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie inne warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2024 r., II SA/Gd 424/24, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2024 r., IV SA/Po 529/24). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku, co trafnie przyjęło Kolegium w zaskarżonej decyzji, stwierdzając zaistnienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci pobierania renty. Z tych przyczyn, nie stwierdzając wad w prowadzonym postępowaniu ani naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.