II SA/Rz 522/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. Ś. na uchwałę Rady Gminy Czudec z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr XXXIII/226/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina Czudec; II. zasądza od Gminy Czudec na rzecz skarżącego K. Ś. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.Ś. (dalej: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy Czudec z dnia 25 sierpnia 2001 r. nr XXXIII/226/2001 podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Czudec – cz. I. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy pismem z 31 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu – 4 luty 2025 r.) skarżący wezwał Radę Gminy w Czudcu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że stanowiące jego własność działki nr [...], [...], [...] położone w miejscowości P. gm. C., zostały niezgodnie z prawem przeznaczone w w/w uchwale do zalesienia. Podkreślił, że wszyscy właściciele nieruchomości powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. W aktach brak jest potwierdzenia doręczenia tego zawiadomienia ówczesnym właścicielom działki, w tym W.Ś. Wskutek naruszenia procedury planistycznej i błędnego przeznaczenia działek do zalesienia doszło do ograniczenia prawa własności. Zwrócił się o wyłączenie ww. działek od przeznaczenia ich do zalesienia. Wobec braku reakcji organu na ww. wezwanie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Czudec z dnia 25 sierpnia 2001 r. nr XXXIII/226/2001 w zakresie dotyczącym działek o nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej: "u.z.p.") poprzez zaniechanie prawidłowego zawiadomienia na piśmie, wszystkich prawnych właścicieli i współwłaścicieli wyżej wskazanych nieruchomości o fakcie wyłożenia projektu planu, przez co interes prawny mógł być ustaleniami planu naruszony; 2. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie C., poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w/w przepisów ustawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości w zakresie gospodarowania jego nieruchomością; 3. art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z dnia 8 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 73, poz. 764 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie C., poprzez jego naruszenie i sprzeczne z ustawą zakwalifikowanie należącej do skarżącego nieruchomości jako działki kwalifikującej się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego; 4. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm. – dalej: "u.o.l.") w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie C. poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z ustawą zakwalifikowanie należącego do skarżącego gruntu jako kwalifikującego się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego; 5. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności przysługujące mu w stosunku do własnej nieruchomości. Skarżący wskazał, że od 3 kwietnia 2018 r. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] położonych w P., które otrzymał w drodze darowizny od W.Ś. i J.Ś. W dacie sporządzania planu wymienieni byli właścicielami ww. działek. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy prawa materialnego i zaniechał prawidłowego zawiadomienia na piśmie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości o fakcie wyłożenia projektu planu, mimo ciążącego w tym zakresie na Gminie ustawowego obowiązku. W aktach brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia o wyłożeniu planu. Skarżący stwierdził, że wskutek działania organu została naruszona sfera uprawnień właścicielskich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czudec – reprezentowana przez Wójta Gminy Czudec wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby swoje uprawnienia, jak również nie wykazał, że jego interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Wyjaśnił ponadto, że Wójt Gminy Czudec wykonał czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., a w szczególności zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w . 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., w tym właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, że z materiału planistycznego wnika, że skarżący nie wnosił w toku procedury planistycznej wniosków ani uwag do projektu planu. Nie można uznać, że Rada uchwalając plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie określana jako: "p.p.s.a."). Należy przypomnieć, iż w myśl art. 7 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. To zaś oznaczało, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, czyli aktu normatywnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące w ustalonych tym planem granicach terytorialnych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzało się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Czudec z 25 sierpnia 2001 r. Nr XXXIII 226/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie Czudec -cz. I, w części dotyczącej działek nr ewidencyjny [...], [...], [...] w miejscowości P., gm. C. Odnosząc się do wniosku Organu o odrzucenie skargi, Sąd uznaje go za bezzasadny. Przed wniesieniem skargi Skarżący wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa wyczerpując administracyjny tok instancji, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały ( art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Nie budzi również wątpliwości interes prawny Skarżącego w zaskarżeniu uchwały. Nie ma sporu co do tego, że działki [...], [...], [...] zostały objęte miejscowym planem. W dacie podjęcia uchwały działki stanowiły współwłasność J. i W.Ś. Z umowy darowizny zawartej w dniu [...] kwietnia 2018 r., aktem notarialnym repertorium A nr [...], wynika, że małżonkowie nabyli ją na podstawie aktu własności ziemi z [...] listopada 1974 r.. nr [...]. W wyniku zapisów planu działka został przeznaczona do zalesienia, co w sposób oczywisty zmieniło jej dotychczasowe rolnicze wykorzystanie i ograniczyło korzystanie na przyszłość wyłącznie w zakresie związanym z zalesieniem. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zmiana przeznaczenia działki z dotychczasowego rolnego na leśne wkracza w szeroko pojmowane prawo własności i niewątpliwie narusza prawo do jego swobodnego dysponowania, przez odgórną zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia i wyłączenie dotychczasowego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu istnienie po stronie Skarżącego interesu prawnego. Postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, co odbyło się bez wiedzy Skarżącego. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że Skarżący ma nie tylko interes faktyczny ale również prawny w zakażeniu tej uchwały. Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że wzorzec kontroli stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 39, ze zm.; dalej: "u.z.p.") obowiązujące w dacie podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.: naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzenia i uchwalania planu szczegółowo określał art. 18 u.z.p. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 u.z.p.), co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli (władających) nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć, jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy traktować, jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób (wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., sygn. akt IV/Po 314/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Problematyka realizacji procedury planistycznej określona w art. 18 u.z.p. była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, które jednolicie przyjęło, że brak powiadomienia strony o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności planu, w zakresie zgłoszonego żądania (por. wyroki: wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1004/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 2 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1522/16; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. akt IV Po 314/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 962/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 6.07.2021, sygn. akt II SA/Rz 95/21). Sąd odwołując się do poglądów zawartych w powołanych wyrokach, przy jednoczesnej ich aprobacie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie postępowanie planistyczne zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w u.z.p. Analiza akt wykazała słuszność postawionego w skardze zarzutu. Wynika z ich, że postępowanie toczyło się z udziałem J.Ś. z pominięciem współwłaścicielki objętych postępowaniem działek W.Ś. Prowadzenie postępowania z pominięciem strony tego postępowania świadczy o oczywistym naruszeniu trybu tego postępowania. Art. 27 u.z.p. traktuje taką wadę jako skutkującą nieważnością uchwały, bez rozróżnienia charakteru takiego naruszenia. Nieuzasadnione jest w związku z tym powoływanie się przez Organ na aktualne brzmienie przepisów u.p.z.p., które powalają na stwierdzenie nieważności jedynie w przypadkach istotnego naruszenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że W.Ś. jako współwłaścicielka nieruchomości objętych postępowaniem została pominięta w procedurze związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie C. w tym art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Z tego względu i w tym zakresie Sąd uznał skargę za zasadną. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek o nr ewid. [...], [...], [...] położonych w miejscowości P. O kosztach postępowania przed WSA Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. obejmując nimi wpis należny od skargi oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika.