II SA/Rz 524/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 524/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wymierzył K. K. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] - karę pieniężną w kwocie 15.345,89 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej ul. P. oraz drogi powiatowej ul. M. w R. poprzez umieszczenie 1 sztuki jednostronnej reklamy o treści: "[...]...NOWE APARTAMENTY" o wymiarach: 5,04m x 2,48 m, w pasie zieleni na terenie części działek nr 58/69 oraz 58/35 w obr. [...] w okresie od 17 maja do 23 sierpnia 2010 r. Wnioskiem z 29.02.2012 r. K. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, z uwagi na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. W motywach zwrócił uwagę na fakt zawarcia w dniu 25.08.2008r. umowy z J. M., dotyczącej udostępnienia powierzchni reklamowej. Wnioskodawca wskazał, że to J. M. odpowiedzialny był za "wszelkie kwestie prawne związane z utrzymaniem bilbordu". Wyżej wymieniony zmarł jednak, zaś jego spadkobiercą została A. K. (aczkolwiek w obrocie prawnym funkcjonuje także postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku na rzecz Gminy Miasta [...]). To zatem A. K. powinna być adresatem decyzji wymierzającej przedmiotową karę. Nawet bowiem jeśli z chwilą śmierci wygasła umowa łącząca strony, to na spadkobiercę, o ile miał świadomość swojego obowiązku, przeszedł obowiązek usunięcia reklamy z części działki, która nie stanowiła już jego własności - z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Składający wniosek podkreślił, że w chwili zawierania umowy, cała powierzchnia działki oraz bilbord stanowiły własność J. M. Wnioskodawca nie został zaś poinformowany o zmianie właściciela działki (w drodze wspomnianej decyzji), na której umiejscowiona była reklama. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium wskazało, że w dniu 25.08.2008 r. pomiędzy K. K. a J. M. zawarta została umowa na okres od 1.01.2009 r. do 31.12.2011r., na mocy której J. M. udostępnił K. K. powierzchnię reklamową na tablicy reklamowej i jednym pylonie, będącej własnością wynajmującego, znajdujących się na działce nr 58/69 w R. – stanowiącej również jego własność. J. M. zmarł w dniu 10.02.2009 r. W okresie od 17.05.2010 r. do 23.08.2010 r. na działce nr ewid. 58/69, stanowiącej własność J. M., umieszczona była reklama o treści: "[...]...NOWE APARTAMENTY" z projektem graficznym domu mieszkalnego i numerem telefonu kontaktowego ([...]). Pod firmą [...] działalność gospodarczą prowadzi K. K. W okresie od 17.05.2010 r. do 23.08.2010 r. reklama powyższa umieszczona była częściowo również na działce nr 58/35, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny Kolegium zwróciło uwagę na art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), z którego wynika, że zobowiązanym do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest podmiot, który "zajmuje pas drogowy bez zezwolenia". Zdaniem organu, takim zajęciem pasa drogowego jest nie tylko umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale także reklam. W świetle powyższego, zobowiązanym do uiszczenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie jest bez wątpienia K. K., który na podstawie umowy z 25.08.2008 r. uzyskał prawo do władania bilbordem usytuowanym pierwotnie na działce nr ewid. 58/69 i nr 58/35. Organ podkreślił, że z treści tej umowy wynika, że bilbord reklamowy miał zostać wykorzystany przez K. K. do zamieszczenia na nim reklamy tegoż przedsiębiorcy. Przedmiotowa reklama została zatem zamieszczona w interesie i z korzyścią K. K., w ramach prawa do posiadania tego bilbordu na podstawie wskazanej umowy. Kolegium zwróciło uwagę, że od samego początku K. K. zajmował bez zezwolenia pas drogowy znajdujący się na działce nr ewid. 58/35, stanowiącej własność Skarbu Państwa; przedmiotowa umowa ograniczała się bowiem tylko do działki nr ewid. 58/69, stanowiącej wówczas własność J. M. Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na śmierć J. M. 10.02.2009 r. K. K. posiadał przedmiotowy bilbord jedynie przez okres jednego miesiąca. Nadto organ podniósł, że wszelkie kwestie związane z wykonaniem umowy, ewentualnymi rozliczeniami ze spadkobiercami po J. M. nie należą do kompetencji organu administracji rozstrzygającego w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nie zgadzając się z treścią tej decyzji K. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że na podstawie umowy z 25.08.2008 r. udostępniona mu została jedynie powierzchnia reklamowa, natomiast tablica, na której się ta reklama znajdowała stanowiła własność J. M. Jego zdaniem, z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek wymierzenia kary zajmującemu pas drogowy, a zatem osobę rzeczywiście ingerującą w ten pas, nie zaś na osobę, na której korzyść umieszczono reklamę. Zaznaczył, że samowolne zajęcie pasa drogowego ma miejsce wówczas, gdy nastąpiło wyłącznie z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia. Składający wniosek wytknął organowi brak wskazania podstawy prawnej pozwalającej na przyjęcie, że umowa z 25.08.2008 r. obowiązywała jedynie 1 miesiąc, podczas, gdy zgodnie z regulacjami prawa cywilnego wszelkie zobowiązania zmarłego przechodzą na jego następców prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części "k.p.a." oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, ze umowa najmu z 25.08.2008 r. dotyczyła nie tylko powierzchni reklamowej, lecz całego obiektu znajdującego się w pasie drogowym, obejmującego tablicę oraz pylon, na którym była umieszczona. Kolegium zwróciło uwagę, że J. M. zmarł wprawdzie 10.02.2009 r., jednak zawarta z nim umowa dotycząca najmu obiektu reklamowego pozostaje w mocy. Zgodnie bowiem z art. 678 § 1 ustawy Kodeks cywilny, w razie zbycia rzeczy najętej w trakcie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy. W ocenie organu, dotyczy to także zmian podmiotowych spowodowanych przejściem prawa w ramach spadkobrania. Wobec zatem niewypowiedzenia umowy przez spadkobierców J. M., umowa była wiążąca w okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia tj. od 1.01.2009 r. do 31.12.2011 r. Skoro zaś podmiotem władającym obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia był K. K., to jest on właściwym adresatem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2010 r. Brak jest zatem podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2010 r., jak także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie, że skarżący był podmiotem władającym obiektem umieszczonym w pasie drogowym, przez ustalenie, że umowa najmu dotyczyła nie tylko powierzchni reklamowej, ale całego obiektu obejmującego tablice i pylon oraz przez pominięcie wyjaśnienia statusu prawnego działek nr: 58/69 i 58/35, - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2010 r., - art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych przez błędne zastosowanie, podczas gdy adresatem nałożonej kary nie powinien być skarżący, - art. 678 § 1 ustawy Kodeks cywilny przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten w sposób jednoznaczny odnosi się do zbycia rzeczy, zaś A. K. nie jest nabywcą rzeczy, lecz spadkobierczynią po J. M. Skarżący podniósł również, że w sprawie analogicznej do niniejszej - prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy, organ ten uwzględniając taką samą jak w skardze argumentację uchylił kwestionowaną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponawiając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podkreśliło, że wtórną w niniejszej sprawie jest kwestia statusu prawnego działek, których sprawa ta dotyczy, jak też kręgu osób będących spadkobiercami zmarłego J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, badając zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Eliminacja zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego następuje, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla decyzję) bądź też w wypadku stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego też skarga została oddalona. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wymierzającej K. K. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie, w którym zapadły kwestionowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to zatem postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy nie jest ono dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2010 r. K. K. zarzucił błędne skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przesłankę tę wymienia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.i dotyczy sytuacji, gdy decyzja określa prawa bądź obowiązki podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony danego postępowania. Zasadą wynikającą z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) – powoływanej dalej również w skrócie u.d.p. – jest, że przestrzeń pasa drogowego zarezerwowana jest dla prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu. Wyjątkowo jednak ustawodawca dopuszcza zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Możliwe jest to dopiero po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w jednym z przypadków określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. oraz po uiszczeniu stosownej opłaty zgodnie z art.40 ust. 3 u.d.p. Niedozwolone zajęcie pasa drogowego, a więc bez zezwolenia zarządcy drogi bądź też niezgodnie z warunkami podanymi w jego treści obarczone jest sankcją w postaci kary pieniężnej, którą wymierza zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości 10-krotności opłaty, która pobierana jest w związku z ubieganiem się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Podmiot będący adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej określa art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiąc, że jest nim ten, kto zajmuje pas drogowy. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że podmiotem, który zajął pas drogowy ul. P. i M. w R. w okresie od 17.05 do 23.08.2010 r. poprzez umieszczenie w jego obrębie 1 sztuki jednostronnej reklamy o treści: [...]...NOWE APARTAMENTY", nie legitymując się równocześnie zezwoleniem na powyższe, był skarżący K. K. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że stroną postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej bez zezwolenia jest właściciel reklamy. W niniejszej sprawie to skarżący jest właścicielem reklamy. Jej treść jednoznacznie wskazuje na nazwę prowadzonej działalności gospodarczej ([...]), przedmiot reklamy (NOWE APARTAMENTY) oraz telefon kontaktowy do właściciela reklamy. Reklama tej treści umieszczona została przez K. K., w jego interesie tj. z zamiarem przyciągnięcia jak największej liczby klientów i stanowi jego własność. Istota reklamy przejawia się w kierowanych na zewnątrz (do jak najszerszego kręgu osób) treściach podanych w dowolnej wizualnej formie. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj konstrukcji, na której reklama ta się znajduje. Dlatego też, istotne jest kto jest zleceniodawcą reklamy i na czyją rzecz jej umieszczenie nastąpiło, nie zaś kto fizycznie dokonał jej montażu. Pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.08.2011 r. (sygn. II GSK 803/10, LEX nr 1068873), a Sąd w niniejszym składzie w pełni go podziela. Odnosząc się natomiast do kwestii umowy łączącej skarżącego z J. M. stwierdzić wypadnie, że unormowania ustawy o drogach publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie zatem umowy z zakresu prawa cywilnego nie mogą przerzucać na inne podmioty odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy zwalniać kogokolwiek od takiej odpowiedzialności. Umowy cywilnoprawne wiążą bowiem strony, które je zawarły, nie zaś nie będący taką stroną organ administracji publicznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2008 r. IIGSK 560/08, dostępny na: www.nsa.gov.pl). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy obojętny jest zatem fakt zawarcia przez skarżącego z nieżyjącym obecnie J. M. umowy dotyczącej wynajmu powierzchni reklamowej z dnia 23.08.2008 r. Jak już bowiem wyżej zaznaczono nie ulega wątpliwości, że sprawcą w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. - umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. P. i ul. M. jest skarżący, dla którego korzyści to nastąpiło. Z uwagi na obiektywny charakter odpowiedzialności, nieistotna jest przy tym kwestia świadomości bezprawności własnego postępowania, czego też organ prowadzący postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej nie ma obowiązku badać. Do wydania decyzji w tym przedmiocie konieczne i wystarczające zarazem jest stwierdzenie faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, bez względu na okoliczności, które były tego przyczyną i bez względu na winę właściciela reklamy. Nie ma więc także w takiej sytuacji znaczenia kwestia statusu prawnego działek, których sprawa dotyczy oraz kręgu następców prawnych po J. M. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że w analogicznych jak w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło inny pogląd, zbieżny ze stanowiskiem skarżącego, należy stwierdzić, że powołane przez stronę rozstrzygnięcie nie ma dla Sądu wiążącego charakteru. Ponadto zapadło ono w sprawie, która wprawdzie dotyczy tej samej strony, ale toczyła się w innym, tzn. zwykłym trybie postępowania. Mając wszystkie te okoliczności na uwadze, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.