II SA/Rz 527/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. O. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. K. O. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej w 1978 r. na rzecz Zakładu Ogrodniczego [...] nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr 1424 o pow. 0,56 ha z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, jakim była budowa szklarni. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Starosta [...] odmówił K. O. zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako części działek ewidencyjnych nr 1588/153 o pow. 2,59 ha oraz nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...], nr 1588/160 o pow. 0,2886 ha objętej księgą wieczystą KW nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha objętej księga wieczystą KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 845/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższe decyzje w całości. W uzasadnieniu wskazano na błędną wykładnię przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") i jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 136 ust. 3 u.g.n. zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Sąd stwierdził, że skoro roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone względem tych, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw prawnych wyłączenia możliwości dochodzenia takiego roszczenia w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie. Sąd podkreślił, że przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Wskazał też, że do zgłoszonego wniosku nie znajdą zastosowania powoływane przez organy przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w tym wyrażona w jej art. 5 zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tych okolicznościach uznał, że naruszenie przepisu art. 229 u.g.n. miało wpływ na wynik sprawy. Sąd polecił organom wyjaśnienie stanu faktycznego działki nr 1588/164 oraz ustalenie kwestii przeznaczenia nieruchomości na określony cel wywłaszczeniowy w świetle przesłanek z art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Podał, że w przypadku stwierdzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczne będzie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii - zbycia przez Skarb Państwa nieruchomości na rzecz osób trzecich z pominięciem trybu wskazanego w art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. Konieczne może być też zastosowanie trybu z art. 100 §1 k.p.a. i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę dopiero po unieważnieniu umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił K. O. zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako niewydzielone części działek ewidencyjnych nr 1588/153 o pow. 2,59 ha i nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha, objętych księgami wieczystymi KW nr [...], nr 1588/160 o pow. 0,2886 ha objętej księgą wieczystą KW nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołał przepisy art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071,. z późn.zm.; dalej: "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651, z późn.zm.; dalej: "u.g.n."). Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. oraz art. 9a) u.g.n. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Wynika z niego, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 u.g.n. zawarto dwie przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na podstawie art. 216 u.g.n. zwrotem objęto także nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64). W tym bowiem trybie aktem notarialnym z dnia 7 marca 1978 r., rep. A nr [...], K. O. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1424 o pow. 0,51 ha położoną w T., ponieważ była ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę drogi dojazdowej oraz kombinatu szklarniowego, którego lokalizację zatwierdzono decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...]. Treść mapy synchronizacyjnej pozwoliła organom ustalić, że obszar działki nr 1424 w obecnej ewidencji gruntów wchodzi w skład działek 1588/153 o pow. 2,59 ha i nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha, objętych KW nr [...], nr 1588/160 o pow. 0,2886 ha, objętej KW nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha, objętej KW nr [...]. Część dawnej działki nr 1424 wchodzącej obecnie w skład działki nr 1588/160 stanowi fragment wewnętrznej drogi, przez którą biegnie ogólnodostępny dojazd do sąsiednich nieruchomości, działka nr 1588/164 stanowi teren zielony, działka nr 1588/166 oraz nr 1588/153 stanowi teren zielony z nasadzeniami drzew owocowych. Nieruchomość, w skład której wchodzą obecne działki nr 1588/153, nr 1588/166, nr 1588/160 oraz nr 1588/164, była w latach 1980-1990 użytkowana na cele upraw rolnych, w tym warzyw gruntowych i było to w ocenie organu zgodne z celem powołania Zakładu Ogrodniczego. W piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r., nr [...], Agencja Nieruchomości Rolnych podała, że obiekty te wybudowano w 1984 r., zatem w ocenie organu cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie zachodzą przesłanki umożliwiające uznanie nieruchomości za zbędną. Wojewoda uznał, że objęta zarzutem skarżącej kwestia naruszenia art. 136 ust. 2 u.s.g. przez dokonanie sprzedaży nieruchomości z naruszeniem przewidzianej tam procedury nie jest istotną i mogącą mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości, ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się K. O. Rozstrzygnięciu Wojewody [...] zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 137 u.g.n.; art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; art. 107 §3 k.p.a. przez niewskazanie jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł; art. 7, art. 8, art. 77, art. 97 §1 pkt 4) k.p.a. Mając to na względzie wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że aktem notarialnym z dnia 7 marca 1978 r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za odszkodowaniem, nieruchomość gruntową położoną w T. oznaczoną jako działka 1424 o pow. 0,51 ha, jako niezbędną Skarbowi Państwa na cele rolnicze w związku z budową kompleksu szklarniowego. Działka nie została jednak zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, o czym jej nie zawiadomiono, pomimo posiadania tego samego adresu zamieszkania. Nie pouczono jej o prawie żądania zwrotu nieruchomości i nie poinformowano o sprzedaży części działek nr 1588/166, nr 1588/153 oraz nr 1588/164. Odbyło się to w ocenie skarżącej z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Wydając zaskarżone decyzje organy przerzuciły na nią skutki niezgodnej z prawem umowy sprzedaży, pomimo że na Skarbie Państwa spoczywał obowiązek przywrócenia jej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącej nieprawdą jest, że cała działka nr 1424 o pow. 0,51 ha była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę drogi dojazdowej i budynków szklarniowych. Część tej działki (obecnie działki nr 1588/164, nr 1588/153, nr 1588/166) jest aktualnie niezagospodarowana i stoi odłogiem, co stwierdzono podczas oględzin. Także wschodnia część działki, aktualnie własności gospodarstwa ogrodniczego, nie została zagospodarowana i stoi odłogiem. Podczas pomiarów nie stwierdzono przebiegu wewnętrznej drogi, przez którą biegnie ogólnodostępny dojazd do sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Zarzuty skargi organ uznał za nieuzasadnione wskazując, że nie zachodzą okoliczności do uznania, że miało miejsce naruszenie przepisu art. 136 oraz art. 137 u.g.n. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i właściwie rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy wyjaśniony dokładnie i wnikliwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K. O. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżone rozstrzygnięcia zapadły w stanie faktycznym, który nie został dostatecznie wyjaśniony, a akta sprawy nie zawierają dowodów na dokonane w postępowaniu ustalenia. W ten sposób organy wydając decyzję po wyroku WSA w Rzeszowie nie zrealizowały głównego wskazania nałożonego przez Sąd, nie ustaliły stanu faktycznego, a więc głównej przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości. W decyzjach organów obu instancji zawarto stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd jednak nie może podzielić tego stanowiska. Realizacja celu wywłaszczenia wymaga wykazania, że objęta postępowaniem działka została wykorzystana w sposób wskazany w momencie jej przejmowania. Analiza akt sprawy sugeruje, że było inaczej, skoro działka weszła w skład innych, które zostały zbyte przez Skarb Państwa – Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z tego faktu należy raczej wnosić, że działka stała się zbędna niż niezbędna. Jednak poprawne ustalenie stanu wykorzystana działki wymaga określenia jaki jest stan jej wykorzystania w chwili obecnej i jaki powinien być zgodnie z dokumentami stanowiącymi podstawę przejęcia. Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie tych dokumentów jest kilka, zatem ich analiza może dać podstawę do przesądzenia czy w sprawie zachodzą podstawy zwrotu wynikające z art. 137 u.g.n. Wyjściowym dokumentem jest akt notarialny z dnia 7 marca 1978 r. którym nabyto m.in. działkę nr 1424. W § 2 wskazano, że podstawą nabycia jest ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji nr [...] wydana przez Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 1976 r. Z treści tego rozstrzygnięcia wynika, że działka objęta postępowaniem zwrotowym była niezbędna pod lokalizację kombinatu szklarniowego w T. Realizacja zamierzenia wskazanego w tej decyzji została skonkretyzowana w decyzji z dnia [...] marca 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny kombinatu szklarniowego. W załączniku do tej decyzji znajduje się plan realizacyjny, którego kserokopię dołączono do akt sprawy. Konsekwencją tej decyzji jest ustalenie granic realizacyjnych kombinatu, a więc i potrzeb terenowych dla jego zrealizowania. To właśnie plan realizacyjny konkretyzuje cel publiczny wywłaszczenia. Wskazuje jego granice, co oznacza, że tylko w ten sposób zrealizowana inwestycja odpowiada celowi wywłaszczenia. Żadne inne jego przekształcenia, dla których brak odpowiednich dokumentów np. zmieniających zakres tego planu, nie mogą być uznane jako realizacja celu wskazanego w umowie przejmującej własność skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organy nie mogą ograniczyć się tylko do zdawkowych stwierdzeń, że działka, której dotyczy postępowanie została przejęta dla potrzeb kombinatu szklarniowego, skoro w świetle posiadanych dokumentów mogą konkretnie określić zakres tych potrzeb. Poprawne dokonanie tych czynności wymaga nie tylko naniesienia pierwotnego kształtu działki nr 1424 na obecny układ geodezyjny i wskazania jakie jej części weszły do nowo powstałych działek, ale przedstawienia jak granice tej działki mają się do planu realizacyjnego i co z tego planu zostało na działce zrealizowane. Organy ograniczają się tylko do wskazania zmian geodezyjnych, ale przecież przedmiotem postępowania nie jest sprawa geodezyjna, tylko zwrotowa, co oznacza, że w sposób konkretny trzeba wypowiedzieć się o celu wywłaszczenia i przesądzić fakt jego realizacji. Akta, sprawy tej kwestii nie wyjaśniają, zatem na podstawowe pytanie dla tego postępowania. Istnienie takiego stanu nie może być akceptowane, zwłaszcza, że stanowi nie wykonanie zalecenia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2010 r., II SA/Rz 845/09. Na str. 7 uzasadnienia, w ostatnim akapicie od dołu Sąd wyraźnie sformułował zalecenie ustalenia celu wywłaszczenia i przesłanek zwrotu nieruchomości. Nie wykonanie tego zalecenia stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.