II SA/Rz 53/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. II SA/Rz 53/07 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało art. 3 pkt 1 lit. a, lit. c tiret 14, pkt 2, pkt 23, pkt 24 lit. c, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, 3, 4, 4 a, art. 8 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wspomnianą decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił J. O. przyznania zasiłku rodzinnego na dwie córki – K. i A. oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni (dochody z tytułu alimentów na córki oraz dochody uzyskane z tytułu zatrudnienia od 1.02.2006 r.) wynosi 547,99 zł, a kryterium dochodowe dla rodziny – 504 zł. W przypadku kiedy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na jaki zasiłek rodzinny jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (art. 5 ust. 3). Wysokość najniższego zasiłku rodzinnego w okresie od 1.09.2006 – do 31.08.2007 wynosi 48 zł. Miesięczny dochód rodziny – 1643,98 zł przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego (504 zł x 3= 1512 zł) o kwotę 131,98 zł, a w związku z tym zasiłek rodzinny nie przysługuje. J. O. złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wywodząc, że organ I instancji nieprawidłowo naliczył dochód jej rodziny. Podała, że doliczono jej do miesięcznego dochodu kwotę 268,12 zł z tytułu zatrudnienia w Piekarni "[...]", podczas gdy dochód faktycznie wynosi 255,47 zł (jest to przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne), natomiast nie odliczono kwoty utraconych alimentów. Odwołująca od grudnia 2005 r. pobiera na córki alimenty w łącznej wysokości 600 zł miesięcznie, obniżonej w stosunku do poprzednio pobieranej kwoty 800 zł. Organ wyliczył dochód z tytułu pobierania alimentów jako 9.400 zł rocznie, podczas gdy roczna wielokrotność kwoty 600 zł daje 7.200 zł, a ponadto doliczył dochód z tytułu zatrudnienia w Piekarni. W ten sposób dochód rodziny wzrósł sztucznie do kwoty 1643,98 zł miesięcznie, a w rzeczywistości wynosi 1375,77 zł. Dochód ten w porównaniu z poprzednim okresem zasiłkowym – 2005 r., w którym odwołująca pobierała świadczenia rodzinne faktycznie zmalał, ponieważ dodatkowo jeszcze w kwietniu 2006 r. firma [...] w Jaśle obniżyła odwołującej wymiar etatu z pełnego na ½, a w związku z tym zmniejszyło się wynagrodzenie. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu powołało się na art. 5 ust. 4 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu spowodowanego m. in. uzyskaniem zatrudnienia, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Miesięczny dochód 3-osobwoej rodziny odwołującej osiągnął w 2005 r. kwotę 16.509,27 zł (7.109,27 –według zaświadczenia z Urzędu Skarbowego + 9.400 zł alimenty na dzieci), co po podzieleniu na 12 miesięcy i dodaniu 255.47 zł dochodu uzyskanego za luty 2006 r. daje w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę 543,75 zł, a więc przekracza wskazaną w art. 5 ust. 1 ustawy kwotę 504 zł. Kwota przekroczenia jest wyższa niż 48 zł, co by pozwalało na przyznanie zasiłku, bowiem różnica miedzy rzeczywistym dochodem rodziny – 1631,25 zł (543,75 x 3 osoby) a kwotą kryterium – 504 x 3 osoby daje kwotę 119,25 zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że pomniejszenie dochodu spowodowane obniżeniem alimentów oraz zmiana warunków pracy i płacy nie mieści się w okolicznościach wyliczonych w art. 3 pkt 23 ustawy, a zatem nie może być traktowane jako utrata dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. O., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że organy nie uwzględniły obniżenia jej dochodów w 2006 r. spowodowanych obniżeniem o 200 zł wysokości otrzymywanych alimentów – od grudnia 2005 r. oraz zmniejszenia wynagrodzenia w podstawowym miejscu pracy w związku ze zmianą umowy o pracę z pełnego etatu na ½ etatu, natomiast doliczyły zatrudnienie na ½ etatu w dodatkowym miejscu pracy. Skarżąca uważa, że skoro uwzględnia się zwiększenie dochodów, to należy również brać pod uwagę ich obniżenie, natomiast zaskarżona decyzja narusza zasadę równości wobec prawa. Podaje również, że w jej ocenie obniżenie wysokości otrzymywanych alimentów może być traktowane jako utrata dochodu z uwagi na sformułowanie zawarte w pkt 23 lit. e ustawy, w którym mowa o nieotrzymywaniu części albo całości zasadzonych alimentów. Ponadto skarżąca wywodzi, że w oparciu o dochody uzyskiwane w 2006 r. jej rodzina będzie bezsprzecznie uprawniona do otrzymywania zasiłku na następny okres zasiłkowy, bowiem średni dochód na osobę będzie niższy niż w 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił swój udział Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z gramatycznym brzmieniem tego przepisu w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi, zasiłek przysługuje, jeśli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Pominięcie w treści art. 5 ust. 3 ustawy po słowach "dochód rodziny" użytego w art. 5 ust. 1 zwrotu "w przeliczeniu na osobę w rodzinie" nie oznacza, iż w tym przypadku chodzi o sumę dochodu przypadającego na poszczególnych członków rodziny. Zastosowana przez organy wykładnia prawa materialnego prowadzi do dyskryminacji rodzin wielodzietnych, ponieważ w tej samej sytuacji stawia rodzica z jednym dzieckiem i z piątką dzieci. Jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równości społecznej i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP) oraz z art. 71 Konstytucji stanowiącym, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza zaś wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.)- zwana dalej ustawą. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z jej art. 2 świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze – zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Warunki przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, których to świadczeń dotyczył wniosek skarżącej i zaskarżona decyzja, określają odpowiednio art. 5, 6 i 7 oraz art. 14 wymienionej ustawy. Wysokość zasiłku zróżnicowana jest w zależności od wieku dziecka i w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła ona od 48 zł do 68 zł miesięcznie. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe nie przekraczające kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - nie przekraczające kwoty 583 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 ustawy). W ust. 3 art. 5 przewidziano wyjątek od tej reguły, określając, że jeśli dochód rodziny przekracza ustalone w ust. 2 kryterium dochodowe o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, to wówczas zasiłek rodzinny przysługuje, pod warunkiem jednakże, że przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Miesięczny dochód rodziny skarżącej składającej się z 3 osób został przez organ ustalony na kwotę 1.631,25 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 543,75 zł, niewątpliwie przekraczającą kwotę kryterium dochodowego w wysokości 504 zł. Organ uznał jednocześnie, że w przypadku skarżącej nie ma możliwości zastosowania przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy wyjątku, ponieważ dochód jej rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku (kryterium dochodowe) o 131,98 zł – czyli kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego (48 zł). Operacja rachunkowa, która doprowadziła do takich wyliczeń została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji jako różnica między kwotą 1.643,98 zł (543,75 zł łącznie dla 3 osób) i kwotą kryterium dochodowego – 504 zł x 3 osoby (w sumie 1512 zł). Sąd podziela pogląd skarżącej i Rzecznika Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w postępowaniu, że dokonana przez organy interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy jest niezgodna z intencją ustawodawcy. Użyte w tym przepisie pojęcie "dochodu rodziny" nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od treści art. 5 ust. 1 ustawy, jako przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny. Przeciwko takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań – tj. regulacji zawartej w ust. 1 art. 5 ustawy, gdzie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę jest kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego oraz wskazanej w ust. 3 tego samego artykułu, który przewiduje wyjątki od zasady wyrażonej w ust. 1, polegające na przekroczeniu kwoty kryterium. Skoro warunek przyznania zasiłku rodzinnego i odstępstwa od niego zostały określone w jednym przepisie ustawy, to sposób ustalania spełnienia tego warunku musi być taki sam. Jeśli więc w ust. 3 mowa jest o dochodzie przekraczającym kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być rozumiany w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy – czyli jako dochód w przeliczeniu na osobę. Tego rodzaju pogląd ugruntował się już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a wyrażony został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.09.2005 r., I SA/Wa 1469/04, System orzecznictwa LEX Nr 192954 i z dnia 28.10.2005 r., I SA/Wa 1778/04, LEX Nr 188735, w których Sąd odwołał się do dyrektywy systematyzacji wewnętrznej aktu prawnego, nakazującej ustalać znaczenie zwrotu prawnego przy uwzględnieniu wewnętrznej spójności aktu, w którym mieści się ten zwrot. Słusznie podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich, że odmienna interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy prowadziłaby do naruszenia zasady równości i stawiałaby w uprzywilejowanej sytuacji rodziny mniej liczebne oraz osoby uczące się. Wątpliwości budzi też sposób naliczenia dochodu rodziny, w kontekście podnoszonej w skardze i odwołaniu okoliczności pogorszenia sytuacji dochodowej. Nie można zgodzić się z prezentowanym przez organy poglądem, że zarówno obniżenie wysokości otrzymywanych alimentów, jak i utrata części zatrudnienia (przejście z pełnego na pół etatu) nie stanowią okoliczności utraty dochodu wymienionych w art. 3 pkt 23 ustawy. Bezspornym jest, że od grudnia 2005 r., na skutek wyroku Sądu Rejonowego w J. z dnia [...].06.2005 r. , [...] obniżone zostały raty alimentacyjne zasądzone od P. O. na rzecz córek skarżącej – K. i A. O., z kwoty 400 zł na rzecz każdej z nich do kwoty 300 zł. W ocenie Sądu pomniejszenie wysokości otrzymywanych alimentów stanowi okoliczność wskazaną w art. 3 pkt 23 lit. e) ustawy. Przepis ten, przyjmując jako przyczynę utraty dochodu niedotrzymywanie części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, koresponduje z przepisem rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) - § 19 stanowiącym, że w przypadku, gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej od ustalonej wyrokiem, ugodą sadową lub ugodą przed mediatorem, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości. Ratio legis tych przepisów polega na wliczeniu do dochodu faktycznie uzyskiwanych kwot z tytułu alimentów. Skoro intencją ustawodawcy było uznać fakt nieotrzymywania alimentów w zasądzonej wysokości za utratę dochodu, to tym bardziej za utratę dochodu przyjąć należy nieotrzymywanie alimentów w dotychczasowej wielkości spowodowane obniżeniem ich wysokości przez Sąd. W realiach rozpatrywanej sprawy utratą dochodu wskazaną w art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy jest też zmniejszenie wymiaru zatrudnienia z całego na pół etatu i związane z tym zmniejszenie wynagrodzenia. Taki pogląd Sądu znajduje oparcie w doktrynie, gdzie jako utratę dochodu wskazuje się również obniżenie dochodu, które nastąpiło na skutek zmiany źródła dochodu, np. zmiany zatrudnienia na inne zatrudnienie, nabycie po utracie zatrudnienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, emerytury lub renty, a także obniżenie dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia, które nastąpiło na skutek zmiany wymiaru czasu pracy czy zmiany warunków wynagradzania (R. Górecka, Pracodawca jako płatnik świadczeń rodzinnych, Prawo Pracy 2005/3/22). Za "formę modalną" utraty dochodu uznaje się też sytuację, kiedy następuje wprawdzie utrata dochodu pochodzącego z jednego źródła, ale dochód ten, od oznaczonej daty, zostanie zastąpiony dochodem z innego źródła, o mniejszej wysokości (A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, CH Beck, Warszawa, 2007, s.162-163). Tego rodzaju sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdzie skarżąca utraciła część zatrudnienia w firmie [...] w J. od kwietnia 2006 r. i podjęła zatrudnienie na pół etatu w Piekarni "[...]" w J. od dnia 1.02.2006 r. Organy orzekające w sprawie doliczyły do dochodu rodziny skarżącej kwotę z tytułu zatrudnienia w piekarni, natomiast nie uwzględniły pomniejszenia wynagrodzenia w firmie [...], co podkreśla skarżąca. W świetle poczynionych wyżej uwag konieczne jest w takiej sytuacji zbilansowanie dochodu utraconego z "nowym" dochodem z innego źródła. W postępowaniu ponownym organ dokona właściwego obliczenia dochodu rodziny skarżącej, uwzględniając w szczególności art. 3 pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy oraz § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 19 cyt. rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., a w przypadku ustalenia, ze dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi, zastosuje art. 5 ust. 3 ustawy, wykładając go zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym przez Sąd w niniejszym wyroku, a następnie wyda decyzję odpowiadającą prawu. Reasumując, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.