II SA/Rz 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2004 r. znak: [...]; postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. II SA/Rz 53/08 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004r. po rozpatrzeniu odwołania W. G. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2004r. nr [...] orzekającą o utrzymaniu zbiornika wodnego na działce nr 426 w Z. należącej do W. i H. B. i przekazało spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postawie prawnej powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawą prawną decyzji pierwszoinstancyjnej był przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229, ze zm. - zwana dalej Prawem wodnym), który obejmuje sytuacje, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie, a zmiana ta powoduje szkody dla gruntów sąsiednich. Z treści tego przepisu wynika, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, a dokonanie zmian stanu wody na gruncie niewywołujące negatywnych skutków dla gruntów sąsiednich wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 Prawa wodnego. W każdym wypadku organ musi ustalić, czy istnieje, a jeżeli tak to, jakiego rodzaju szkodliwe oddziaływanie na nieruchomości sąsiadujące będące następstwem tych zmian. Za konieczne organ uznał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. włącznie z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego w zakresie stosunków wodnych. Niewykazanie przesłanek warunkujących wydanie lub odmowę wydania nakazu w na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest istotnym naruszeniem prawa i dlatego wnioski odwołania są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku rozpoznania skargi H. i W. B., wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 124/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2004r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja dotyczy ogroblowanego stawu, który w rozumieniu art. 9 pkt 1 c Prawa wodnego jest urządzeniem wodnym, właściwy organ prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności winien dać odpowiedź czy staw jest urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów ustawy. W zależności od ustaleń postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zakończone będzie rozstrzygnięciem merytorycznym bądź umorzone i dopiero wówczas możliwe będzie prowadzenie postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wyrokiem z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1495/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 124/05 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku NSA podał, że nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec niewykazania przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Za zasadny natomiast NSA uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji polegający na uzależnieniu rozstrzygnięcia opartego na art. 29 Prawa wodnego od wcześniejszego ustalenia, jaki charakter prawny ma efekt działania H. i W. B. i jak winno być zdefiniowane w świetle Prawa wodnego. W argumentacji sądu pierwszej instancji uwidacznia się niekonsekwencja, gdyż Sąd najpierw udziela wskazań organowi pierwszej instancji nakazując wyjaśnić, "co to jest staw, który wybudowali skarżący" i czy staw jest urządzeniem wodnym i powtarza to zadanie dla organu prowadzącego postępowanie już wcześniej mu postawione. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego postępowanie, w którym skonkretyzowaniu ulegałby art. 29 Prawa wodnego, będzie mogło być prowadzone dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, albo decyzją merytoryczną, albo umorzeniem. Może być zrozumiałe ewentualne założenie, że umorzenie pierwszego z tych postępowań otwiera drogę do kontynuacji postępowania w przedmiocie określonym w art. 29 Prawa wodnego. Nie wiadomo natomiast, jaka decyzja merytoryczna wydana po załatwieniu wniosku H. i W. B. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego pozwoliłaby zakończyć sprawę wszczętą żądaniem W. G. W kontrolowanym wyroku nie ma mowy czy współzależność między tymi sprawami miałaby polegać na tym, że likwidacja stawu doprowadzi jednocześnie do załatwienia kwestii dochodzonej przez W. G. W takim przypadku należałoby dostrzec, że zastosowanie przepisu art. 29 Prawa wodnego w konkretnych okolicznościach sprawy jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody, czego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego brak. Te dwa przedmioty postępowania nie "pokrywają się" i nie czynią postępowania dotyczącego art. 29 Prawa wodnego bezprzedmiotowym. Postępowanie zostało wszczęte wyraźnym żądaniem W. G. bezprzedmiotowe się nie stało, zatem powinno być przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na skutek powoływanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualna do rozpoznania stała się skarga H. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004r.nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. W skardze do Sądu skarżący nie wskazali kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Stwierdzili, że kolejne uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia jest krzywdzące, bo uwzględniono interes jednej strony, a interes skarżących został zupełnie pominięty. Wyjaśnili, że "na oko widać", iż zbiornik nie zalewa gospodarstwa nawet w czasie opadów deszczu. Sprawę braku zagrożenia dokumentują też zdjęcia z okresu sianokosów, a podtopienia wystąpiły jedynie w 2002r. w czasie powodzi. Zbiornik był kontrolowany przez pracowników starostwa oraz urzędu gminy i ich wnioski i ustalenia, powinny być uwzględnione przez Kolegium. Zwrócili się o wnikliwe i obiektywne zbadanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 190 p.p.s.a wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Rozpoznając aktualnie sprawę ze skargi H. i W. B. Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt OSK 1495/06, którą można sprowadzić do następującego twierdzenia, iż przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie pokrywa się z przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 29 Prawa wodnego, który ma zastosowanie w przypadku wystąpienia skutku w postaci szkody w razie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Prowadzenie postępowania o pozwolenie wodnoprawne nie wyklucza prowadzenia postępowania o naruszenie stosunków wodnych i nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Sąd stwierdził też, że postępowanie zostało wszczęte wyraźnym żądaniem W. G., bezprzedmiotowym się nie stało, zatem winno być przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na co trafnie wskazało Kolegium w kasacyjnej decyzji. Związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku przy ponownym rozpoznawaniu skargi nie zwalniało Sądu od obowiązku oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, po myśli którego Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Natomiast art. 135 p.p.s.a. uprawnia Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku podał, że postępowanie zostało wszczęte wyraźnym żądaniem W. G. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest wniosku W. G., który był podstawą wszczęcia postępowania. Z kserokopii pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] (karta akt admin. I inst. nr 2) wynika, że organ ten przekazał wniosek W. G. Wójtowi Gminy jako organowi właściwemu do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] marca 2003r. nr [...] powiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania przez H. i W. B. stawu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wydał po upływie ponad 4 miesięcy od daty pisma Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. działając na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa wodnego postanowił utrzymać istnienie zbiornika wodnego na działce nr 426 w miejscowości Z. w gminie Z. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie wyjaśniające wszczęto na wniosek W. G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004r. wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. to jest zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zwróciło uwagę na błędne zastosowanie art. 36 prawa wodnego, który reguluje zwykłe korzystanie z wody. Po decyzji kasacyjnej Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004r. stwierdzając w sentencji decyzji, że po wnikliwym postępowaniu wyjaśniającym postanowił utrzymać istnienie zbiornika wodnego. W uzasadnieniu podał, że postępowanie wyjaśniające w pierwszej fazie wszczęto na wniosek W. G., a po uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004r. wszczęto z urzędu postępowanie zgodnie z art. 61 k.p.a. Wszczęcie postępowania po decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2004r. nastąpiło postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2004r. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania przez W. i H. B. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i ponowne przeprowadzenie postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie W. G. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ zacytował przepis art. 29 Prawa wodnego i uznał, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że zachodzą warunki do zastosowania tego przepisu. Kolegium wskazało też na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Po analizie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo wskazało na naruszenie przepisów postępowania dowodowego oraz podzielił stanowisko organu w zakresie dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Opisane w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania uprawniały organ do zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ale Sąd zauważył, na podstawie analizy materiału dowodowego, że organ odwoławczy pomiął zasadniczą kwestię przedmiotowej sprawy bowiem nie zwrócił uwagi organowi pierwszej instancji na wady postępowania związane z określeniem przedmiotu sprawy. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek, czy z urzędu ( B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" – 6. wydanie Duże Komentarze Becka str. 337). Z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika również, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś do organu administracji. Poza sporem jest fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. G. i treść tego żądania określa zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania. Kwestia ta została przesądzona powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem z akt administracyjnych spawy wynika, że organ pierwszej instancji wszczyna postępowanie z urzędu i to nie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, bo do prowadzenia takiego postępowania po myśli art. 29 Prawa wodnego uprawniony jest wójt gminy, ale wszczyna postępowanie w sprawie wybudowania stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (karta akt admin. I inst. nr 3), a po kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] (karta akt admin. I inst. nr 32) Wójt Gminy po raz kolejny wszczyna postępowanie z urzędu również w sprawie wybudowania stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody i zawiadomienie to przybiera formę postanowienia (karta akt admin. I insta. nr 33). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło braku wniosku W. G. i tym samym nie zwróciło uwagi na potrzebę prawidłowego określenia zakresu przedmiotowego sprawy. Warto zwrócić uwagę, że droga wniosku została przedstawiona przez pełnomocnika W. G. w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2004r. (karta akt adm. I inst. nr 35). Kolegium już w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2004r. wskazało na potrzebę ustalenia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego, ale ta uwaga organu odwoławczego została zupełnie zignorowana przez organ pierwszej instancji, gdyż Wójt Gminy prowadził nadal postępowanie w zakresie, w jakim sam uznał za stosowne wbrew przepisom powołanym w podstawie prawnej decyzji. Potwierdzają to sentencje decyzji organu pierwszej instancji, które orzekają o utrzymaniu istnienia zbiornika wodnego. Zatem pomimo zgłoszenia przez W. G. wniosku o wszczęcie postępowania o naruszenie stosunków wodnych takie postępowanie nie było prowadzone. Okoliczność braku wniosku, jako elementu prawotwórczego nigdy nie została zakwestionowana przez Kolegium i dlatego Sąd uznał, że kwestia określenia granic przedmiotowych sprawy ma decydujące znaczenia dla całego postępowania, bo determinuje między innymi zbadanie właściwości organu do prowadzenia sprawy, dobór środków dowodowych w celu ustalenia stanu faktycznego, ustalenie stron postępowania, określenie przepisów prawa materialnego. Zauważyć również należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują szczególnej formy dla wszczęcia postępowania. Z art. 61 § 4 k.p.a. wynika jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Również z przepisów Prawa wodnego nie wynika, aby wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych następowało w formie postanowienia. Wyżej opisane okoliczności sprawy naruszają art. 7 i art. 77, bowiem organ nie wyjaśnił przedmiotu sprawy, a postępowanie dowodowe nie może być prowadzone samo dla siebie, gdyż jego rolą jest ustaleniu stanu faktycznego sprawy, której przedmiot wynika, tak jak w tym przypadku z żądania zgłoszonego przez stronę we wniosku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni akta sprawy o wniosek W. G. z 2002r., a w przypadku gdyby okazało się to niemożliwe zwróci się do strony o określenie żądania, które wyznaczy zakres przedmiotowy sprawy. Odwołanie sporządzone przez pełnomocnika W. G. wskazuje na przedmiot postępowania, gdyż podano, że głównym zagrożeniem dla posesji W. G. nie jest woda znajdująca się w stawie, ale groble stawu, które zmieniły naturalny kierunek przepływu wody. Kwestia ta z uwagi na upływ czasu i istotne znaczenie dla sprawy wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Sąd nie mógł swoją kontrolą objąć tego problemu wobec braku wyżej wymienionego wniosku. Przedmiot sprawy winien zostać dokładnie wyjaśniony przez Kolegium, bowiem zobowiązywała do tego treść odwołania. Nie sposób nie odnieść się do sentencji jak i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które w żaden sposób nie odpowiadają standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a i świadczą o ignorowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale spostrzeżenie to należy odnieść również do stosowania przepisów Prawa wodnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale kolejno wszystkie rozstrzygnięcia podjęte przez organy pierwszej i drugiej instancji orzekające w sprawie, gdyż są dotknięte tymi samymi naruszeniami przepisów postępowania. Podstawą do uchylenia wszystkich rozstrzygnięć podjętych w tej sprawie było dotychczasowe działanie organu pierwszej instancji i brak odpowiedniego ukierunkowania w kolejnych decyzjach organu odwoławczego dawał podstawę do przyjęcia, że organ pierwszej instancji po raz kolejny wyda decyzje w sprawie wybudowania stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji, bowiem dla strony nie wynikał obowiązek realizacji nakazu lub utrata uprawnienia. Sąd nie orzekł również o zwrocie kosztów dla skarżących, gdyż prawidłowo pouczeni o treści art. 210 w wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego nie zgłosili pisemnego wniosku o zwrot kosztów sądowych i nie byli obecni na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie przedmiotu sprawy mając na względzie uwagi Sądu zawarte w treści uzasadnienia niniejszego wyroku, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego kierując się przepisami zawartymi w art. 75 i nast. k.p.a. wyda decyzję odpowiadającą warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 29 Prawa wodnego.