II SA/Rz 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego A. D. z Kancelarii Radcy Prawnego [...] wynagrodzenie w kwocie 516 zł 60/100 /słownie: pięćset szesnaście złotych sześćdziesiąt groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed sądami pierwszej i drugiej instancji, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 420 zł /słownie : czterysta dwadzieścia złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 96 zł 60/100 / słownie: dziewięćdziesiąt sześć złotych sześćdziesiąt groszy/. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w dniu [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Wskazanym rozstrzygnięciem, Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie szopy na działce nr ewid. 908 położonej w R. będącej własnością E. D. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie H. D. nie może zostać uwzględnione. WINB podkreślił, że szopa objęta postępowaniem została wzniesiona przed 1967 r. Ten fakt potwierdza przeprowadzone postępowanie dowodowe, zatem mają do tej szopy zastosowanie przepisy techniczno-budowlane wydane na gruncie prawa budowlanego z 1961 r. W świetle tych przepisów szopa odpowiada warunkom technicznym, a to oznacza, że postępowanie w sprawie jej legalności jest bezprzedmiotowe. Decyzję WINB zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) H. D. Skarżąca w treści skargi podtrzymała wcześniej złożone zeznania w postępowaniu administracyjnym. W dniu 18 lutego 2010 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika ustanowionego dla H. D. w ramach prawa pomocy. W jego treści pełnomocnik strony poszerzył zarzuty oraz służącą im argumentację. Wskazano na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki budownictwa powszechnego, § 73 ust. 10 pkt 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemyślu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego, a zwłaszcza daty wzniesienia spornego obiektu. Według pełnomocnika, organy dopuściły się naruszenia art. 49b ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie okoliczności niewątpliwych dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., o sygn. akt II SA/Rz 720/09, oddalił skargę H. D. Według Sądu organy administracji w toku toczącego się postępowania administracyjnego uznały, że będące przedmiotem postępowania szopy zostały wybudowane w latach 1960 - 1967. Fakt ten został ustalony na podstawie dołączonych do akt sprawy oświadczeń świadków oraz dokumentów, w szczególności sporządzonych dla potrzeb ubezpieczenia budynków należących do poprzednika prawnego uczestnika postępowania E. D. W wyniku przyjęcia, że objęte postępowaniem szopy zostały wykonane zgodnie z prawem, przede wszystkim z warunkami technicznymi obowiązującymi w chwili budowy, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych. WSA nie uznał argumentacji skargi wskazującej na naruszenia prawa procesowego, w szczególności na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wyroku zauważono, że w postępowaniu administracyjnym dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo wskazano, że k.p.a. nie wprowadza szczególnej hierarchii i mocy dowodowej. Z tego powodu trudno przyjąć, że kopia mapy dołączona do akt sprawy ma być lepszym dowodem i wykazywać, że szopa objęta postępowaniem nie istniała przed 2006 r. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem wskazującym na potrzebę badania dokumentacji geodezyjnej i wykazywania jej nieścisłości. Przedmiotem postępowania nie jest sprawa geodezyjna, więc rozbieżności mapy nie są przedmiotem ustaleń dowodowych. W aktach sprawy zgromadzono dowody potwierdzające fakt istnienia szopy jeszcze przed datami podanymi przez stronę skarżącą. Dowody potwierdzające wybudowanie szopy w latach 60-tych, a w zasadzie przed 1967 r. są według Sądu wystarczające i potwierdzają fakt istotny dla sprawy. Dokument ubezpieczeniowy z 1967 r. wskazuje na istnienie przybudówki do budynku gospodarczego. Ten fakt potwierdzają także świadkowie. Wprawdzie z ich zeznań nie można jednoznacznie wywnioskować daty wybudowania szopy, ale potwierdzają, że miało to miejsce przed 1970 r. Ustalenia na temat daty budowy szopy pozwalają stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenia prawa materialnego. Organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a w ostateczności trzeba przyjąć, że nie ma miejsca naruszenie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. WSA uznał za zasadny zarzut skargi poruszający wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwłaszcza czytelności jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Te uchybienia, nie dawały jednak podstaw do uchylenia decyzji, gdyż nie miały one wpływu na istotę i rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w celu ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., o sygn. akt II OSK 1451/10, uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na fakt, że w skardze kierowanej do Sądu H. D. podniosła zarzut braku rozważenia przez organy znaczenia dla przedmiotowej sprawy treści oświadczenia złożonego do protokołu rozprawy administracyjnej. Zgodnie z tym oświadczeniem w 2003 roku został przeprowadzony remont spornego budynku gospodarczego polegający na wymianie desek ścian bocznych, a także ściany tylnej przylegającej do budynku mieszkalnego skarżącej. Według NSA do tego zarzutu skargi sąd pierwszej instancji nie odniósł się. Stanowi to naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślono wyraźnie, że rozpoznanie sprawy w jej granicach oznacza przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, a także wyjście poza te zarzuty i zbadanie czy zaskarżony akt nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi dotyczącego braku zbadania okoliczności związanych z pracami, które określono, jako remont spornego obiektu budowlanego. To uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, co do tego, czy w 2003 r. został przeprowadzony remont spornego budynku, a jeśli tak to jaki on miał zakres. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem remont takiego obiektu może wymagać zgłoszenia przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane, a nawet uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zakres prac określanych, jako remont, na które wskazywała skarżąca uzasadniał uprzednie zgłoszenie bądź też uzyskanie pozwolenia na budowę, to niedopełnienie tego wymogu dawało samoistną podstawę do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej. NSA zwrócił też uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w zakresie jego pkt. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, przy ponownym rozpatrzeniu skargi H. D. zobowiązany jest kierować się wytycznymi zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., o sygn. akt II OSK 1451/10. Zobowiązuje do tego art. 190 p.p.s.a. Według treści tej regulacji sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Według Sądu odwoławczego, WSA winien odnieść się do zarzutu skargi podnoszącego brak zbadania okoliczności związanych z pracami remontowymi spornego budynku. Kierując się tą wskazówką, Sąd pierwszej instancji uznaje zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegający na nieuwzględnieniu w toku postępowania treści oświadczenia złożonego przez E. D. do protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Organ w dniu 18 grudnia 2007 r., zgodnie z którym w roku 2003 został przeprowadzony remont spornego budynku gospodarczego w postaci wymiany desek ścian bocznych, a także ściany tylnej przylegającej do budynku mieszkalnego strony skarżącej. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 18 grudnia 2007 r. E. D. złożyła następujące oświadczenie: Po nabyciu własności działki 308 przystąpiłam z mężem remontu budynków (...). Strona określiła także rodzaj przeprowadzonych prac remontowych. Pomimo tej informacji, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły czy zakres przeprowadzonych prac wymagał dokonania przez inwestora zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. To uchybienie mogły mieć wpływ na wynik sprawy ze względu na ewentualność popełnienia czynu samowoli budowlanej przez osobę składającą oświadczenie. Należy zauważyć, że według art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wymaga dokonania zgłoszenia. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotoczy robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Oznacza to, że remont obiektu budowlanego wymaga w zasadzie dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, zaś niedokonanie zgłoszenia tych robót może skutkować uznaniem tych robót za nielegalne. W ten sposób należy traktować niedokonanie zgłoszenia w świetle art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy obu instancji nie zbadały czy przeprowadzone w 2003 r. prace określane przez E. D. odpowiadały ustawowemu pojęciu remontu, jaki nakreśla art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a więc czy wskazana inwestorka wykonywała w istniejącym obiekcie budowlanym roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji (zob. art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). To uchybienie postępowania wyjaśniającego dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1451/10. Nie wyjaśnienie tych okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro ich stwierdzenie mogło doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną. Tym samym, naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. skutkuje koniecznością skasowania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Kolejny błąd organu dotyczy uzasadnienia braku podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Według organu na podstawie materiału dowodowego można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt gospodarczy został wzniesiony w latach 1960 - 1967 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zdanie, WINB najbardziej wiarygodnym dokumentem potwierdzającym ten okres realizacji obiektu są Dowody ubezpieczeniowe sporządzone przez inspektora PZU inspektorat [...]. Tymczasem, w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji przytoczono brzmienie § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie budynków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 196) w brzemieniu obowiązującym w okresie od 9 lipca 1965 r. do 31 sierpnia 1966 r. Rozporządzenie to utraciło moc dnia 1 września 1966 r. na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. 1966 r. Nr 26 poz. 157). Organy obu instancji nie uwzględniły istotnych zmian treści § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. Przytaczając brzmienie powołanego przepisu z okresu od 9 lipca 1965 r. do chwili utraty mocy aktu normatywnego, zasugerowały stronom niezgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, że przedmiotowy obiekt powstał nie w latach 1960 - 1967, lecz 1965 - 1966 r. Jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej, organ powołuje się na przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10 poz. 44). Wskazane zarządzeniem zaczęło obowiązywać w dniu 20 października 1966 r. Należy więc przyznać rację stronie skarżącej, że organy obu instancji stosując art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zastosowały ten przepis wadliwie skoro nie ustaliły jednoznacznie dokładnej daty budowy przedmiotowego obiektu gospodarczego. Braki w tym zakresie spowodowały wątpliwości organu w zakresie podstaw materialno - prawnych wydanych decyzji, a to uzasadnia zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy nadzoru architektoniczno - budowlanego ponownie rozpoznając sprawę legalności budowy szopy na działce nr ewid. 908 położonej w R. przy ul. R., uwzględnią dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego oraz prawa materialnego. Oznacza to konieczność ustalenia charakteru przeprowadzonego w 2003 r. remontu obiektu oraz doprecyzowania daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w celu zastosowania właściwej regulacji prawa materialnego. Z wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.