II SA/Rz 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [....] w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej zwany: Stroną skarżącą, Stowarzyszeniem) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane: SKO, Kolegium, Organ odwoławczy, Organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu 31 lipca 2021 r. Stowarzyszenie [...] w [...] reprezentowane przez Ł. B. złożyło do Marszałka [...] (dalej zwany: Marszałkiem, Organem I instancji), za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący ogólnej kwoty brutto przeznaczonej na nagrody w 2019 oraz w 2020 r. dla wszystkich pracowników Urzędu Marszałkowskiego [...] w [...] oraz udostępnienia listy nagród przyznanych pracownikom Urzędu Marszałkowskiego w [...], z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 - 2020 r. z uwzględnieniem imion i nazwisk nagrodzonych urzędników, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienia jej przyznania. We wniosku wniesiono o udostępnienie w/w informacji w formie elektronicznej, na podany adres e-mail. Pismem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. Marszałek [...] udzielił informacji dotyczącej wysokości najniższej i najwyższej nagrody przyznanej pracownikom Urzędu, w 2019 oraz 2020 r. Z kolei pismem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], Marszałek [...] udzielił Stowarzyszeniu [...] odpowiedzi, ze wskazaniem ogólnej kwoty brutto nagród wypłaconych w 2019 oraz w 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Marszałek [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przekazania informacji dotyczącej imienia i nazwiska nagrodzonego urzędnika, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienia jej przyznania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przekazanie informacji dotyczących listy nagród przyznanych pracownikom Urzędu w formie żądanej przez Stowarzyszenie spowoduje możliwość zidentyfikowania każdego pracownika i wysokości przyznanej mu nagrody. Zgodnie z art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1; dalej zwane w skrócie: Rozporządzenie RODO), wysokość wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie może być udostępniona bez zgody tych pracowników. Tajemnica wynagrodzenia za pracę jest instrumentem ochrony danych osobowych pracownika. Jej niedochowanie przez pracodawcę może być traktowane jako naruszenie dóbr osobistych pracownika. Pracodawca jest administratorem danych w rozumieniu RODO, bezpodstawnie ujawniając dane osobowe pracownika naraża się na odpowiedzialność cywilną i karną. Organ I instancji wskazał, że nie wszystkie osoby zatrudniane w Urzędzie, są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej w skrócie: u.d.i.p.) Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] w [...] złożyło odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p.; art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p.; art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje dotyczące przekazania informacji dotyczącej imienia i nazwiska nagrodzonego urzędnika, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienia jej przyznania stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ ich udostępnienie wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na przeanalizowaniu oraz wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych w złożonym wniosku kryteriów w celu wybrania wyłącznie tych, których żąda wnioskodawca. Czynności te wiążą się z kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań, nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Uprawnienie do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej w przypadku, gdy wiąże się to z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień i selekcji, jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Domaganie się dostępu do informacji publicznej, mającej charakter przetworzony jest zasadne wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Organu II instancji w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało znaczenia informacji dla interesu publicznego. Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych, jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Posługiwanie się chęcią ochrony finansów publicznych nie może stanowić podstawy do uzyskania informacji, gdyż w tym zakresie funkcję kontrolną pełni szereg instytucji państwowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie [...] w [...] zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że wniosek dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], a także o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że Organ II instancji nie odniósł się do kwestii zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę wynagrodzenia (oceny, czy decyzja Organu I instancji jest prawidłowa). Zdaniem Strony skarżącej wyjaśnienia Organu dotyczące uznania, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona są zbyt ogólne, Organ II instancji nie wyjaśnił jak czasochłonne jest przetworzenie wnioskowanych do udostępnienia informacji, jakich czynności i zasobów ludzkich wymaga. W ocenie Strony skarżącej decyzja Organu II instancji jest sformułowana zbyt ogólnie, nie odnosi się do przedmiotu wniosku oraz szczegółów sprawy, w większości zawiera przytoczone orzecznictwo w zakresie informacji publicznej. Nie wyjaśnia powodu uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, co powoduje konieczność jej przetworzenia, nie wskazuje jaki nakład pracy jest znaczny, nie wyszczególnia jakiego rodzaju analiza jest niezbędna. Stowarzyszenie wskazało, że jeżeli realizacja wniosku jest czasochłonna to nie ma przeszkód, aby Organ wydłużył termin odpowiedzi na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna wydana w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie. W świetle skontrolowanego rozstrzygnięcia SKO, Organ ten utrzymał w mocy decyzję Marszałka [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imienia i nazwiska nagrodzonego urzędnika, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienia jej przyznania. Wobec takiego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu wyraża zdanie ustawodawcy o tym, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji. Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, o czy stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ten przepis stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, a niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Należało przypomnieć, że SKO jako przyczynę odmowy udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej wskazało w decyzji argument, iż wnioskodawca nie podał we wniosku, w jakim zakresie udzielenie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji Kolegium podkreśla m.in., iż posługiwanie się chęcią ochrony finansów publicznych nie może stanowić podstawy do uzyskania informacji, gdyż w tym zakresie funkcję kontrolną pełni szereg instytucji państwowych. Tak podane motywy utrzymania w mocy decyzji Marszałka, wyraźnie abstrahują od przyczyn z których Organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Stowarzyszenie. Otóż Marszałek odmówił uwzględnienia w całości złożonego wniosku z uwagi na ochronę prawa do prywatności osób, których wniosek dotyczył. Powołano się w decyzji na przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz na art. 6 rozporządzenia RODO. Zdaniem w/w Organu przekazanie informacji dotyczących listy nagród przyznanych pracownikowi Urzędu w formie żądanej przez wnioskującą Stronę spowoduje możliwość zidentyfikowania każdego pracownika i wysokości przyznanej nagrody. Decyzja poddana kontroli SKO nie odwoływała się do regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako podstawy odmowy dostępu z uwagi na przetworzony charakter żądanej informacji. Marszałek jak również SKO nie wzywało strony o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie odnosząc się w swej decyzji słowem do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów odwołania, w których strona wyraźnie podkreślała naruszenie przez Marszałka art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że wnioskowana informacja dotyczy chronionej prawem sfery prywatności osoby fizycznej. Naruszenie tej zasady nastąpiło także na skutek przyjęcia przez Organ odwoławczy nowych motywów odmowy udostępnienia żądanej informacji, dotychczas nie rozpatrywanych przez Organ I instancji. Na żadnym z dotychczasowych etapów postepowania wnioskujące Stowarzyszenie nie było wzywane do wykazania szczególnie istotnego interes publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po dokonaniu wstępnej analizy wniosku uzna, że żądaną informację należy zakwalifikować do informacji publicznej przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - to powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takich informacji. Wnioskodawca nie musi bowiem wiedzieć na wstępnym etapie formułowania i składania wniosku o dostęp, jaki charakter ma żądana informacja, to bowiem podlega wyjaśnianiu przez właściwy organ, który w sytuacji, gdy uzna że posiadane informacje mają taki charakter, winien wezwać wnioskodawcę o wyjaśnienie przesłanki warunkującej dopuszczalność jej udostępnienia w świetle w/w przepisu u.d.i.p. (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 maja 2011 r., o sygn. II SAB/Rz 14/11, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., o sygn. II SAB/Łd 2/20, NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., o sygn. I OSK 2820, wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. o sygn. I OSK 3085/20, wszystkie publikowane w CBOSA). W ten sposób SKO kwalifikując dane objęte wnioskiem jako informację przetworzoną uniemożliwiło Stowarzyszeniu ustosunkowanie się do przyjętego stanowiska zarówno poprzez odpowiedź na wezwanie jak również poprzez złożenie adekwatnego środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W rezultacie takiego procedowania przez SKO doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 15, art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro pominięto w decyzji SKO podniesione przez Marszałka przyczyny prawne i faktyczne odmowy uwzględnienia wniosku odwołujące się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyraźnie kwestionowane przez skarżącą stronę w treści odwołania. Kolegium uzasadniło odmowę dostępu okolicznościami dotychczas nie podnoszonymi przez Organ I instancji. Odmawiając spełnienia zgłoszonego żądania nie wezwano wnioskodawcy – Stowarzyszenia - do wykazania w określonym terminie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za dostęp do danych. Błędne zastosowanie tych regulacji K.p.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pozbawiły skarżącą Stronę sposobności ustosunkowanie się do oceny wyrażonej na temat charakteru prawnego żądanej informacji publicznej w toku dwuinstancyjnego postępowania. Stwierdzone nieprawidłowości Organu odwoławczego uniemożliwiły także Sądowi jednoznaczne wypowiedzenie się na temat tego, czy nieudostępnione dane odpowiadają ustawowemu pojęciu informacji publicznej przetworzonej, czyli informacji jakościowo nowej, nieistniejącej dotychczas w ostatecznej treści i postaci, której wytworzenie wymagałoby podjęcia przez Organ określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, Organ ponownie rozpozna odwołanie Stowarzyszenia uwzględniając na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocenę prawną wyrażoną w zakresie wykładni i stosowania art. 15 K.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przytoczonych względów WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O zasądzeniu od SKO na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania w postaci wpisu należnego od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.