II SA/Rz 532/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2024 r. nr OA.7722.3.1.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu – skargę oddala – Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), postanowieniem z 11 marca 2024 r. nr OA.7722.3.1.2024, po rozpatrzeniu zażalenia I.P. i K.P., (dalej: "Inwestorzy"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z 8 grudnia 2023 r. znak: OA-V.5160.7.2023 wstrzymujące użytkowanie całego obiektu stanowiącego zadaszone miejsce postojowe oraz nałożeniu obowiązku przedstawienia w terminie do 31 maja 2024 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: "P.b"), tj.: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczaniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenia lub kopii zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopii tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art 72 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii - uchylił postanowienie PINB w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PINB wstrzymał użytkowanie całego obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego zadaszone miejsce postojowe oraz nałożył obowiązek przedłożenia opisanych wyżej dokumentów. Obiekt ten zlokalizowany przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym posiada 8 słupów nośnych wykonanych z profilu stalowego RK100, osadzonych w fundamentach betonowych, wylewanych w pustakach betonowych zalewowych. Konstrukcję dachu stanowią profile stalowe C150. Pokrycie dachu wykonano z blachy trapezowej. Obiekt posiada niezależną konstrukcję od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w dwóch miejscach przytwierdzono go do ściany za pomocą kotw gwintowanych, dla utrzymania stateczności konstrukcji. Od strony północnej, między słupami nośnymi, wykonano ażurową osłonę z profili stalowych. Zmierzona odległość obiektu od ściany z oknem, budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 4,26 m. W chwili przeprowadzanej kontroli w obiekcie nie znajdował się żaden pojazd. Podczas czynności kontrolnych Inwestorzy przedstawili dokument nazwany "Projekt budowy wiaty o pow. zabudowy do 35 m²" opatrzony pieczęciami Starostwa Powiatowego w [...], potwierdzający skuteczne zgłoszenie wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m², w dniu 4 sierpnia 2023 r. (znak sprawy: AB.6743.10.162.2023). W opisie technicznym ww. dokumentacji opisano: "wiata służąca dla mieszkańców istniejącego budynku mieszkalnego. Wiata służyła będzie do przechowywania pojazdu oraz narzędzi." Z wyjaśnień Inwestora wynikało, że pod wiatą parkuje samochód i służy ona do innych celów, wiata powstała we wrześniu 2023 r. Na podstawie takich ustaleń PINB, 9 listopada 2023 r., wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty, na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art 71 ust. 2 P.b.) i wydał postanowienie opisane na wstępie. W zażaleniu Inwestorzy zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie prawa materialnego. Podkreślili, że objęta postępowaniem wiata zrealizowana została na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Uwzględniając zażalenie WINB podzielił ustalenia faktyczne dotyczące wykonanej wiaty. Następnie powołał treść art. 29 ust. 1 pkt 14c P.b. stwierdzając, że Inwestor dopełnił obowiązku zgłoszenia. Wskazał na treść zgłoszenia w części zatytułowanej "Opis techniczny", gdzie w pkt 3 zawarta jest informacja: "Wiata służąca dla mieszkańców istniejącego budynku mieszkalnego. Wiata służyła będzie do przechowywania pojazdu oraz narzędzi." Zatem należy uznać, że powyższy zapis jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa wiata dopuszcza parkowanie samochodu osobowego. Wskazana w zgłoszeniu funkcja wiaty została przyjęta bez sprzeciwu Starosty, dlatego nieprawidłowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tej wiaty. WINB nadmienił, że z akt sprawy wynika, że Inwestor użytkuje wiatę zgodnie ze wskazanym w zgłoszeniu sposobem użytkowania, tj. przechowuje pojazd. Nie został więc naruszony art. 71 ust. 2 P.b., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Dlatego nie sposób uznać, że Inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania wykorzystując wiatę zgodnie ze wskazanym sposobem użytkowania w skutecznie złożonym zgłoszeniu, który to sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami PINB zawartymi w aktach sprawy. Zatem wstrzymanie robót budowlanych w rozpatrywanym przypadku na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy P.b., nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i w zgromadzonym materiale dowodowym. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, a dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł S.G. (dalej: "Skarżący"), zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy w niniejszej sprawie dokładna analiza materiału dowodowego i ewentualne uzupełnienie stanu faktycznego w sposób bezsprzeczny wykazałoby, że właściciel działki [...] naruszył przepisy prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania wiaty istniejącej na tej działce, na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust.2 Pb.; 2. art. 80 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu o część materiału dowodowego, iż właściciel działki nie naruszył prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącej wiaty, na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 P.b., podczas gdy właściciel działki dokonał naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącej na działce wiaty, na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 P.b., tj. wydanie postanowienia z pominięciem innych istotnych okoliczności ujawnionych w sprawie i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, 3. art. 127 K.p.a. poprzez niepodanie i niepowołanie przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie zastosowanej przez organ definicji pojazdu; 2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 71 ust. 1 i ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy właściciel działki dokonał zmiany sposobu użytkowania wiaty na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, 2. art. 71 a P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy właściciel działki dokonał zmiany sposobu użytkowania wiaty na zadaszone stanowisko postojowe dla samochodu osobowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, 3. § 3 pkt. 25 i § 19 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, kiedy właściciel działki wykonał na terenie ww. działki wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów i w związku z tym miał obowiązek zachowania odległości wskazanych w ww. § 19 4. art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, kiedy właściciel działki parkuje samochód osobowy na wydzielonej powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów, tj. zadaszonym stanowisku postojowym dla samochodu osobowego, i to właśnie definicja zawarta w art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym powinna zostać zastosowana w niniejszej sprawie, 5. art. 2 pkt 31 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że słowo "pojazd" obejmuje również samochody osobowe, w sytuacji kiedy definicja pojazdu zawarta w art. 2 pkt 31 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie obejmuje samochodu osobowego, który jest objęty definicją zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Na tych podstawach Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i równocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia WINB, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi, Skarżący podkreślił, że w zgłoszeniu z 4 sierpnia 2023 r. nie pojawił się zapis "samochodu osobowego". Zatem w rzeczywistości wiata ma obecnie inne przeznaczenie, niż podane w zgłoszeniu, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 71 ust. 1 i ust. 2 P.b. Naruszono także art. 71 a P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy właściciel działki dokonał zmiany sposobu użytkowania wiaty; wykonał na terenie ww. działki wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów i w związku z tym miał obowiązek zachowania odległości wskazanych w ww. § 19 rozporządzenia. Skarżący zarzucił także, że organ naruszył art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, kiedy właściciel działki parkuje samochód osobowy na wydzielonej powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów tj. zadaszonym stanowisku postojowym dla samochodu osobowego, i to właśnie definicja zawarta w art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym powinna zostać zastosowana w niniejszej sprawie. Dodał, że ustawodawca rozróżnił pojęcie "pojazd" (pojazd - środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, z wyjątkiem urządzenia wspomagającego ruch) od pojęcia "pojazd samochodowy" (pojazd samochodowy - pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego). Zatem organ mając wskazane przez ustawodawcę definicje pojazdu i pojazdu samochodowego - nie ma prawa samowolnego i samodzielnego tworzenia definicji na potrzeby niniejszej sprawy. Ustawodawca wyraźnie rozdziela pojęcie pojazdu od pojęcia pojazdu samochodowego. Naruszenie to skutkuje jednoczesnym naruszeniem art. 2 pkt 31 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że słowo "pojazd" obejmuje również samochody osobowe, w sytuacji kiedy definicja pojazdu zawarta w art. 2 pkt 31 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie obejmuje samochodu osobowego, który jest objęty definicją zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podkreślił, że nieprawidłowe jest stanowisko WINB, że zapis "Wiata służyła będzie do przechowywania pojazdu oraz narzędzi", jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa wiata dopuszcza parkowanie samochodu osobowego" (strona 3 zaskarżonego postanowienia). Organ w żaden sposób nie uzasadnia tejże tezy, ogranicza się jedynie do autorytarnego stwierdzenia bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nie podaje w jaki sposób doszedł do wniosku, iż pojęcie pojazd obejmuje swoim zakresem również samochody osobowe, mimo że stosowne definicje zawarte są w obowiązujących przepisach (vide art. 2 pkt 31 oraz pkt 33 ustawy Prawo o ruchu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Zawiadomieniem z 25 września 2023 r. PINB poinformował Inwestorów o terminie czynności kontrolnych w sprawie legalności budowy wiaty na działkach nr [...] i [...]. Z kontroli sporządzany został protokół (27 października 2023 r.) wraz z materiałem fotograficznym. Ustalono m.in., że będąca przedmiotem kontroli wiata wykonana została we wrześniu 2023 r. wg projektu osoby uprawnionej. Z akt wynika, że kolejną czynności PINB było zawiadomienie z 9 listopada 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wykonanej wiaty. Z kolejnych oględzin przeprowadzonych 7 grudnia 2023 r. sporządzono protokół oraz wykonano kolejne zdjęcia. Podczas oględzin stwierdzono, że pod wiatą stoi samochód osobowy Inwestorów. Na tej podstawie PINB uznał, że mimo skutecznego zgłoszenia budowy wiaty przez Inwestorów doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Inwestor zgłosił budowę "wiaty służącej do przechowywania pojazdu, de facto dokonał zgłoszenia wiaty na środki transportu, maszyny lub urządzenia przeznaczone do poruszania się po drodze, nie będące zarazem samochodami osobowymi lub samochodami innymi lub osobowe". Parkując pod przedmiotową wiatą samochód osobowy dokonał zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia. W konsekwencji, postanowieniem z 8 grudnia 2023 r., wstrzymał użytkowanie przedmiotowej wiaty i nałożył obowiązki wynikające z art. 71 ust. 2 P.b. W uwzględnieniu zażalenia Inwestorów, WINB uchylił zaskarżone postanowienie i postępowania, jako bezprzedmiotowe, umorzył. Postanowienie to stanowi przedmiot skargi. II. Postępowanie wszczęte przez PINB prowadzone było pod kątem zmiany sposobu użytkowania wiaty. Zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast w myśl ust. 2., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadza się przede wszystkim do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu (por. wyrok WSA w Opolu z 25 kwietnia 2024 r. sygn. I SA/Op 72/24). Wskazuje się również, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 1378/19). Zatem kluczowe w realiach sprawy jest porównanie bieżącego sposobu użytkowania wiaty do sposobu określonego w zgłoszeniu. III. Jest poza sporem, że Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia budowy wiaty. W zgłoszeniu wniesionym 4 sierpnia 2023 r. do właściwego starosty wskazano, że projektowana wiata o powierzchni zabudowy do 35 m2 będzie służyć mieszkańcom istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego. Wskazano również, że "Wiata służyła będzie do przechowywania pojazdu oraz narzędzi" (pkt 3 opisu technicznego projektu budowy wiaty, który dołączono do zgłoszenia). Sąd stwierdza, że Inwestor dokonując zgłoszenia budowy wiaty przeznaczonej do przechowywania pojazdu posłużył się pojęciem, które nie jest w ustawie - Prawo budowlane zdefiniowane. Zasadnie więc WINB przyjął, że "pojazd" należy rozumieć w języku potocznym. Zatem "pojazdem" jest także samochód osobowy co oznacza, że wiata użytkowana jest zgodnie ze zgłoszeniem. Tym samym, wbrew poglądowi PINB, o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b., nie może być mowy. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Końcowo zauważyć można, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym definiuje "pojazd" jako środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane (art. 2 pkt 31). Jest to pojęcie bardzo szerokie, które znaczeniem swoim niewątpliwie obejmuje również samochody osobowe. Reasumując Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie w wymogami procedury administracyjnej i wbrew zarzutom skargi nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 127 K.p.a. Z kolei zaskarżona decyzja WINB w żadnym wypadku nie narusza art. 105 § 1 K.p.a. oraz prawa materialnego, w szczególności art. 71 ust. 2 P.b. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).