II SA/Rz 533/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. II SA/Rz 533/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania M. A. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2007r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi z poz. 7/17 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zmianę kwalifikacji choroby z pkt 17/7 na pkt 15/2 to jest przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym, co najmniej 15 lat: wtórne zmiany przerostów fałdów głosowych. W uzasadnieniu podała, że organy formalnie potraktowały chorobę poprzez wykazanie, że schorzenie nie miało żadnego związku z wykonywaną przez 31 lat pracą w zawodzie nauczyciela. Podkreśliła, że lekarz, który przeprowadził operację w Klinice Otolaryngologii w K. zgłosił podejrzenie rozwoju nowotworu krtani na bazie przewlekłego przerostowego zapalenia krtani. Podczas pierwszej wizyty w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w dniu 25 maja 2006r. wskazała na schorzenie wymienione w poz. 15/2, ale nie sporządziła kopii tego zgłoszenia. W dniu 17 lipca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z pkt 17/7 wykazu chorób zawodowych i nowe kwestionariusze do wypełnienia dotyczące rozeznania środowiska pracy pod względem istnienia w nim czynników rakotwórczych. Nie zgodziła się z poglądem, że tylko czynniki wymienione w rozporządzeniu o chorobach zawodowych powodują schorzenia nowotworowe. Zaznaczyła, że już w 1983r. korzystała z urlopu na poratowanie zdrowia, a w 1996r. a wiec na 10 lat przed wystąpieniem nowotworu krtani chorowała na przewlekłe zapalenie krtani. Choroba ta znajduje się w wykazie chorób zawodowych w pkt 15/2. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że skierowanie na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej nowotwór złośliwy krtani poz. 17/7 wydał Specjalistyczny Gabinet Laryngologiczny – lek. med. M. K. specjalista otolaryngolog. Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił, że skarżąca pracowała od 1.10.1970r. do 6.02.1985r. w Przedszkolu nr [...] w T., a od 11.02.1985r. do 31.08.2002r. w przedszkolu nr [...] w T. na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego prowadziła zajęcia dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńcze w pełnym wymiarze czasu pracy to jest 25 godzin tygodniowo a w latach 1985-2002 w godzinach ponadwymiarowych i w ramach zastępstw w ilości 2-9 godzin tygodniowo. Praca obejmowała różne formy wymowy, natomiast nie była wykonywana w narażeniu na czynniki uznane za rakotwórcze u ludzi, co potwierdziły wywiad środowiskowy i wizja lokalna w placówkach przedszkolnych. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W wyniku badania odwoławczego Instytut Medycyny Pracy w Ł. opinią z dnia 12 kwietnia 2007r. potwierdził brak związku choroby skarżącej z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. Orzeczenie jest ostateczne i nie ma podstaw do skierowania na kolejne badania, czego domaga się skarżąca. Organ odwoławczy podał, że wyrokiem z dnia 30 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2008r., wobec rozpoznania odwołanie, które nie było podpisane przez stronę. Skarżąca uzupełniła wskazany brak formalny, ale zmieniła treść odwołania. Dodatkowe argumenty dotyczą chęci uznania choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, jednakże sprawa stwierdzenia i rozpoznania choroby zawodowej z tej pozycji nie jest przedmiotem toczącego się postępowania. Organ stwierdził, że nadmierny wysiłek głosowy nie jest czynnikiem rakotwórczym wymienionym w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. nr 280 z 2004r., poz. 2771 ze zm.). Ponadto organy inspekcji sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim w tym znaczeniu, że nie mają uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W skardze do Sądu skarżąca M. A. zaskarżyła decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2009r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zmianę na pkt 15/2 wykazu chorób. Nadmieniła, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Skarżąca odwołała się też do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 388/06, iż samo stwierdzenie narażenia zawodowego w środowisku pracy musi skutkować przyjęciem podstaw do orzeczenia o wystąpieniu choroby. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Sąd uznał skargę za zasadę, ale wyłącznie z przyczyn, które uwzględnił z urzędu. Trybunał Konstytucyjny Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 uznał art. 237 § 1 i pkt 2 i 3 Kodeksu pracy – w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, jak również wytycznych takich nie można zrekonstruować z treści innej ustawy. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał orzekł, że uznane za niekonstytucyjne przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku ustaw RP, a ogłoszenie wyroku nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. w Dz. U. nr 116, poz. 740. Wymienione wyżej przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału przepisów ma szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzję organów I i II instancji zostały podjęte, gdy zakwestionowane przez Trybunał przepisy formalnie jeszcze obowiązywały. Sąd przyjął, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie tzw. supernorma intertemporalna, wynikająca z art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, przełamująca ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości nawet, jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Dyskwalifikacja z powodu niekonstytucyjności zamyka, bowiem zawsze drogę do stosowania normy prawnej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności (szerzej w tej kwestii wypowiedziały się K. Gonera, E. Łętowska w: "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności" Państwo i prawo 2008/5). Zatem w przypadkach, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis tarci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21.06. 2007 I OSK 1030/06; z 31.01.2008 II OSK 1599/07 wyrok WSA w Gdańsku z 8.01.2009r, III SA/Gd 191/08 LEX nr 470288: wyrok NSA 6 lutego 2008r. II OSK 1745/07 LEX nr 357511), a oparty jest na art. 178 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami niższego niż ustawa rzędu, realizowane przez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz.1115 ze zm.), będące aktem prawnym niekonstytucyjnym nie mogło być zaakceptowane przez Sąd jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym argumentację WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17.12.2007r. III SA/Kr 932/08 nie publ.), który uznał, że za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomii procesowej. Nie jest bowiem zasadne orzeczenie przez sąd według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Pomimo uwzględnienie skargi Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a, bowiem przedmiotem zaskarżenia była decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna sprawę choroby zawodowej skarżącej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), które weszło w życie 3 lipca 2007r. oraz wyjaśni, czy otrzymał zgłoszenie choroby zawodowej nr 15/2 według dawnego wykazu jak twierdzi skarżąca i udzieli skarżącej wyjaśnień w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a.