II SA/Rz 535/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie pozbawienia E. P. udziału 1/18 części, O. H. udziału 1/18 części i J. L. udziału 1/18 części prawa własności nieruchomości położonej w obr. 5 miasta J., oznaczonej jako działka nr 2175/1 o pow. 0,0136 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w R., działając w imieniu Zarządu Województwa [...], skierowanym do Starosty [...], zwrócił się o wywłaszczenie poprzez pozbawienie E. P. udziału 1/18 części, O. H. udziału 1/18 części i J. L. udziału 1/18 części prawa własności nieruchomości położonej w obr. 5 miasta J., oznaczonej jako działka nr 2175/1 o pow. 0,0136 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz Województwa [...]. Jako uzasadnienie wniosku wskazano, że przedmiotowa działka stanowi część drogi wojewódzkiej nr 880 J. – P. i jest niezbędna wnioskodawcy do prowadzenia prac związanych z prawidłowym utrzymaniem tej drogi, co stanowi cel publiczny określony art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócono także uwagę na brak możliwości nabycia prawa własności powyższych udziałów na drodze cywilnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie pozbawienia E. P. udziału 1/18 części, O. H. udziału 1/18 części i J. L. udziału 1/18 części prawa własności nieruchomości położonej w obr. 5 miasta J., oznaczonej jako działka nr 2175/1 o pow. 0,0136 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr 2175/1, położona obrębie 5 miasta J., zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. "[...]" znajduje się w konturach oznaczonych symbolami MN/U-4 – teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz KDD-06 – teren przeznaczony pod drogę publiczną klasy dojazdowej. Wskazano ponadto, że w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele działki wpisani są: Województwo [...] w 3/6 częściach, zmarły F. H. w 1/6 części oraz C. W. w 2/6 częściach. Starosta [...] ustalił, że działka nr 2175/1 położona jest w całości w pasie drogowym, na tym terenie znajdują się dwie lampy uliczne, wiata przystankowa oraz zatoka autobusowa. Całość nieruchomości została zajęta pod pas drogowy, przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wywłaszczenie. Organ podał, że w związku z faktem, iż cel publiczny na działce nr 2175/1, stanowiącej część ciągu komunikacyjnego drogi wojewódzkiej nr 880 został zrealizowany, a wniosek został złożony w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie włada Zarząd Dróg Wojewódzkich w R., brak jest podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wskazując na treść art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej w skrócie u.g.n.), organ podał, że brak jest materialnej przesłanki, o jakiej mowa w tym przepisie, do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie administracyjnym, co skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od tej decyzji złożył Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, działający w imieniu Zarządu Województwa [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołujący podkreślił, że działka nr 2175/1 stanowi pas drogowy i jest niezbędna do prawidłowego prowadzenia gospodarki drogowej, w tym m. in. utrzymywanie drogi i wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Wskazując na treść art. 6 pkt 1 u.g.n. podał, że utrzymanie drogi jest celem publicznym i cel ten jest na przedmiotowej nieruchomości realizowany. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu jako słuszne uznał stanowisko organu I instancji o braku materialnych przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n., a tym samym braku możliwości uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a czego konsekwencją jest umorzenie postępowania. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 112 u.g.n. przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do jej podjęcia. Decyzja wywłaszczeniowa ma dopiero umożliwiać przyszłą realizację celu publicznego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt zajęcia działki nr 2175/1, obr. 5 miasta J., pod pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 880 J. – P. Działka ta pozostaje we władaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R., który może na niej realizować zadania związane z utrzymaniem drogi. Jako słuszne Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wywłaszczenie, inicjujący postępowanie, dotyczy w istocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której cel publiczny został już zrealizowany. Wywłaszczenie ma umożliwiać realizację celu publicznego, a nie służyć do regulowania stanu prawnego nieruchomości w sytuacji, gdy cel ten został już zrealizowany. Brak jest możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie wywłaszczenia. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, działający w imieniu Województwa [...]. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 112 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić na cel publiczny jakim jest utrzymywanie drogi (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Podano, że na działce nr 2175/1 m. J., obr. 5 znajduje się wiata przystankowa i część zatoki autobusowej, zgodnie z art. 4 pkt 1, 2, 19, 20 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115/ urządzenia te stanowią pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 880 "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą", tym samym mieszczą się w pojęciu drogi. Skarżący wskazał, że działka nr 2175/1 niezbędna jest do prawidłowego prowadzenia gospodarki drogowej, w zakres której wchodzi m. in. utrzymywanie drogi. Powołując się na treść art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz.Uz 2010 r. Nr 243, poz. 1623/ skarżący podał, że przed rozpoczęciem robót budowlanych zarząd drogi zobowiązany jest do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia zarząd drogi dołącza oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Województwo [...] winno zatem posiadać pełny tytuł prawny wynikający z prawa własności. Zdaniem skarżącego utrzymywanie dróg jest celem publicznym, nie wymaga decyzji celu publicznego, zatem zachodzą przesłanki niezbędne do wywłaszczenia. Raz jeszcze podkreślono brak możliwości nabycia prawa własności udziałów we współwłasności działki nr 2175/1 na drodze cywilnej. Utrzymywanie i wykonywanie robot budowlanych obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym nie jest możliwe bez nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Po myśli art. 134 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Nadrzędnym bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., I OSK 275/06, Lex 293171). Kierując się tymi przesłankami i oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. – w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie – także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. było to, że organy obu instancji uznały, iż brak jest materialnych przesłanek z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., co doprowadziło do umorzenia – jako bezprzedmiotowe – postępowania administracyjnego w celu pozbawienia E. P. udziału 1/18 części, O. H. udziału 1/18 części i J. L. udziału 1/18 części nieruchomości położonej w obr. 5 miasta J., oznaczonej jako działka nr 2175/1 o powierzchni 0,0136 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] w Sądzie Rejonowym w J. Organy orzekające w sprawie niniejszej ustaliły bowiem, że na wspomnianej wyżej nieruchomości cel publiczny został już zrealizowany, natomiast wywłaszczenie ma dopiero umożliwić realizację takiego celu i nie może służyć do regulowania stanu prawnego nieruchomości, gdy cel taki został już zrealizowany. Niesporne jest, że działka nr 2175/1 położona jest w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 880 J. – P., na jej terenie znajduje się dwie lampy uliczne, wiata przystankowa i zatoka. Działka ta znajduje się we władaniu strony skarżącej, która we wniosku o wywłaszczenie poprzez pozbawienie E. P., O. B. i J. L. prawa własności (łącznie 3/18 części) tej działki wskazał jej niezbędność do realizacji celu publicznego "jakim jest utrzymywanie drogi wojewódzkiej nr 880 J. – P". Otóż wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny. Według art. 21 ust. 2 Konstytucji RP: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Przepis ten został skonkretyzowany i rozwinięty w art. 112 ust. 3 u.g.n. – powoływanym przez organy obu instancji – a zgodnie z nim wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wynikające z tych przepisów określenie celów wywłaszczenia zostało z kolei skonkretyzowane w art. 6 u.g.n. W rozumieniu pkt 1 tego artykułu celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie dróg publicznych. We wniosku z dnia [...] września 2011 r. strony skarżącej utrzymywanie drogi wojewódzkiej nr 880 J. – P. wskazano jako cel wywłaszczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że działania takie stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Analiza i ocena, czy w konkretnej sprawie realizowany jest cel publiczny wymaga analizy w ramach unormowań obowiązującego systemu prawa (w tym więc sięgania do ustawy o drogach publicznych, ustawy – Prawo budowlane itd.); takiej analizy organów w istocie brak. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że utrzymywanie drogi publicznej obejmuje swym zakresem m.in. wykonywanie robót budowlanych i bieżące podejmowanie działań dla zachowania odpowiedniego stanu technicznego drogi, jak również zapewnienia i zwiększania bezpieczeństwa ruchu na drodze. Realizacja tychże obowiązków bez wątpienia wymaga dopełnienia obowiązków formalnych (wynikających z przepisów regulujących daną materię), co możliwe jest jednak – jak zauważa strona skarżąca dopiero przy legitymowaniu się tytułem prawnym wynikającym z prawa własności nieruchomości. Skoro celem publicznym jest utrzymywanie dróg publicznych (norma prawna art. 6 pkt 1 u.g.n. posługuje się trybem dokonanym dla ujętego w niej celu publicznego), to nie może być mowy o jego już zrealizowaniu na w/w nieruchomości i braku przesłanki materialnej w rozumieniu art. 112 ust. 3 u.g.n., jak przyjmują organy obu instancji. Oczywistym jest, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, ale nie jest to przypadek występujący w warunkach rozpoznawanej sprawy. Lektura akt administracyjnych, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie została wyjaśniona kwestia, iż prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy, o czym stanowi cyt. wyżej art. 112 ust. 3 u.g.n. Do wniosku o wywłaszczenie dołączona została w kserokopii oferta z dnia [...] kwietnia 2009 r. adresowana do K. L., będącego pełnomocnikiem E. P., O. H. i J. L., opatrzona adnotacją: "wyrażam zgodę" i podpisem K. L., a także skierowane do niego pismo z dnia [...] maja 2011 r. Brak oceny wyniku rokowań o odstąpienie nieruchomości doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o nieoceniony należycie materiał dowodowy, a więc z naruszeniem reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W świetle powołanych wyżej pism skierowanych do K. L. wątpliwym zdaje się być chociażby, czy w rzeczywistości zostały one jednoznacznie zakończone, czy nie jest możliwe nabycie praw do nieruchomości w drodze umowy. W ponownym zatem postępowaniu, z zachowaniem reguł procesowych wyrażonych w w/w przepisach K.p.a., kwestia powyższa winna zostać zbadana i oceniona. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera a, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.