II SA/Rz 536/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 536/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Wojewódzki inspektor nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] o nałożeniu grzywny w wysokości 30 467,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 18 lutego 2009 – rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego to jest budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 6,00m x 7,30 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 69/1 w miejscowości R., stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A. w S. W podstawie prawnej organ podał art. 64a § 1 pkt 1, art. 121, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm. zwana dalej w skrócie p.e.a.) W zażaleniu skarżący podał, że wniósł zarzuty do sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz postępowania egzekucyjnego. Skarżący wskazując na treść art. 122 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego zarzucił naruszenie prawa poprzez wymierzenie grzywny do tymczasowego obiektu budowlanego, jakim jest domek letniskowy, gdyż nie posiada fundamentów i nie spełnia wymogów budynku określonych przepisami prawa budowlanego, gdy przepis ten stosuje się tylko do budynków. Nałożenie grzywny jest przedwczesne, bo nie ma warunków do prowadzenia prac rozbiórkowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego. Dodał, że A. ma podjąć działania w celu zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i oznaczyć symbolem B - grunty przeznaczone pod budownictwo rekreacyjne. Wystąpił też do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby prowadzić postępowanie legalizacyjne. Na działce nr 69/1 znajduje się ośrodek wypoczynkowy P. z oczyszczalnią ścieków. Wymierzona grzywna jest przedwczesna i rażąco wysoka. Wysokość grzywny nie powinna przekraczać kwoty 5.000 zł stosownie do art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt II OSK 742/06 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 932/05, którym Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] którą orzeczono nakaz rozbiórki domku letniskowego na działce nr 69/1 w miejscowości R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego na działce nr 69/1 w miejscowości R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 651/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Decyzja o rozbiórce pozostała w obiegu prawnym i podlega wykonaniu. Z dokumentacji dowodowej bezspornie wynika, że skarżący nałożonego obowiązku nie wykonał, dlatego organ egzekucyjny prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]. Upomnieniem z dnia 22 grudnia 2008r. (odebrane 29.12. 2008r. przez zobowiązanego) wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki domku letniskowego. Skarżący nie zastosował się do nakazu rozbiórki i dlatego organ doręczył odpis tytułu wykonawczego wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 30 467 zł. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podał, że budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej objęty rozbiórką posadowiony jest na stopach betonowych, czyli na fundamentach, co świadczy o tym, że został trwale związany z gruntem, posiada ściany i dach, zatem spełnia warunki do uznania za budynek zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. W dniu nakładania grzywny z godnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 listopada 2008r. w wysokości 3 478zł z a 1m 2 powierzchni budynku mieszkalnego za III kwartał 2008r. Grzywna ta jest grzywną jednorazową. Organ naliczył też opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W skardze do Sądu skarżący Z. Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, ze obudowany barakowóz będący domkiem letniskowym jest budynkiem i wymierzeniu grzywny jak dla budynku, a obiekt skarżącego jest obiektem tymczasowym i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący stwierdził, że wywód organu o uznaniu domku letniskowego za budynek jest karkołomny i nielogiczny, bo przepisy Prawa budowlanego prowadzą do wniosku, że każdy budynek jest obiektem budowlanym, ale nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem. Zaprzeczył, że domek letniskowy ma fundamenty, gdyż w rzeczywistości jest posadowiony na bloczkach betonowych. Powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2009r. skarżący nadesłał kserokopię decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji kontenera na budynek rekreacyjny na działce nr 69/1 w miejscowości R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu i uzasadniają uchylenie postanowień obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych a w szczególności związanych z doręczeniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07 LEX nr 355205). Akta sprawy nadesłane przez organ przy odpowiedzi na skargę nie czynią zadość przedstawionym wymaganiom, nie tylko z tego względu, ze nie zawierają oryginalnych dokumentów (co można zrozumieć z powodu wielości postępowań, w których te same akta są wykorzystywane), ale nie pozwalają one na odtworzenie kolejności czynności formalnych i materialnych, a te składają się na stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ orzekający w sprawie. Na podstawie akt sądowych sprawy o sygn akt II SA/Rz 293/05 dopuszczonych przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., jako dowód w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, ze w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 293/05, którym oddalono skargę Z. Z. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt II OSK 742/06 oddalił skargę kasacyjną Z. Z. na ww. wyrok WSA w Rzeszowie. Rozpoznając sprawę Sąd również ustalił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 651/08 oddalający skargę Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania jest prawomocny. Zaskarżone postanowienie nie zawiera informacji o tym, czy wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na decyzję o odmowie wznowienia postępowania stał się prawomocny, a to mogło budzi wątpliwości w zakresie istnienia podstaw do wydania tytułu egzekucyjnego. Sąd stwierdza, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie istniały podstawy do wystawienia tytułu egzekucyjnego. Przepis art. 122 p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Z treści art. 32 p.e.a. wynika, iż tytuł wykonawczy może być również doręczony zobowiązanemu przed dokonaniem czynności egzekucyjnej. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego jest czynnością zasadniczą, bo stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. dopiero z tą chwilą dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i od tego momentu mogą być dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Jedną z takich czynności jest postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w tytule wykonawczym. Z tego względu oraz z uwagi na treść art. 15 § 1 p.e.a., Sąd in merito badał, czy skarżącemu jako zobowiązanemu doręczono upomnienie przedegzekucyjne i czy odpowiada ono wymogom przewidzianym ww. przepisie, a także czy doręczono tytuł wykonawczy (art. 27 § 1 p.e.a.). Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest upomnienia i dowodu doręczenia skarżącemu tego upomnienia. Tytuł wykonawczy obowiązku o charakterze niepieniężnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 18 lutego 2009r. (karta nr 60 akt. przy czym całe akta liczą 16 stron oraz 2 dowody doręczenia zaskarżonego postanowienia), a postanowienie tego organu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane [...] lutego 2009r. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny oraz tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w dniu 7 września 2009r. wezwał Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia [...] lutego 2009r. albo o wskazanie w jaki sposób i kiedy zostało doręczone skarżącemu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 14 października przesłał pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 5 października 2009r. z treści, którego wynika, że skarżący postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] odebrał 20 lutego 2009r. (karta akt sądowych nr 83). Nadesłana informacja o dacie doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny nie dowodzi, że skarżącemu został doręczony tytuł wykonawczy (art. 122 § 1 p.e.a.). W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny jest przytoczony przepis art. 122 § 1 p.e.a., ale nie zmienia to faktu, że postanowienie to nie zawiera żadnej informacji w tym zakresie. Organy administracji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 122 § 1 pkt 1 i art. 18 p.e.a., z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak pkt I wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 lipca 2009 sygn. akt II SA/Rz 595/08 oraz w wyroku z dnia 5 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 812/08 wypowiadał się o obowiązku doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu i należytego wykazania w aktach sprawy doręczenia. Z treści zażalenia skarżącego z dnia 26 lutego 2009r. wynika, że skarżący wniósł również zarzuty, co do sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący błędnie wskazał nr postanowienia egzekucyjnego, ale kwestia ta została poprawione w piśmie skarżącego z dnia 20 kwietnia 2009r., w którym prawidłowo wskazał skarżone postanowienie i powtórzył treść zażalenia z dnia 26 lutego 2009r. Wyjaśnienia przez organ wymaga kwestia, czy skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym z postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniósł zarzuty do tytułu egzekucyjnego. W zażaleniu skarżący ogólnie stwierdził, że wnosi zarzuty, co do sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy kwestii tej nie wyjaśnił, a akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, czy postępowanie w sprawie zarzutów, co do sposobu prowadzenia postępowania się toczy. Z powodu uchylenia niniejszym wyrokiem postanowień organów obydwu instancji i potrzeby prawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego z dnia 18 lutego 2009r. termin do wniesienia zarzutów będzie biegł od dnia doręczenia. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Natomiast z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2009r. (karta akt sądowych nr 64) wynika, że Z. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarżący był nieobecny na rozprawie (nie poniósł kosztów dojazdu do Sądu), a postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009r. został zwolniony w całości od ponoszenia kosztów sądowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu doręczenie tytułu wykonawczego ma nastąpić w sposób niebudzący wątpliwości. Organ rozważy też, czy postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego ma wpływ na prowadzenie niniejszego postępowania. Wobec konieczności powtórzenia postępowania od początku Sąd nie przeprowadził merytorycznej oceny zarzutów skargi.