II SA/Rz 538/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Paweł Latuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia -skargę oddala- Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowej (dalej określanej też jako spółka lub skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nakazującą wykonanie czynności w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB dla Miasta [...], działając na podstawie art. 104 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 76 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. – dalej: P.b.), nakazał [...] sp. z o.o. sp. komandytowej z/s w [...] wykonanie w budynku przy ul. [...] usytuowanym na działkach nr 1095/3 i 1095/7 obr. [...] położonych w [...] czynności, w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez: zabezpieczenie VI kondygnacji budynku przed dostępem osób postronnych, umieszczenie tablic informacyjnych o zakazie wstępu na VI kondygnację budynku oraz przeprowadzenie w budynku usytuowanym na w/w działkach kontrolę bezpiecznego użytkowania obiektu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W treści uzasadnienia organ podał, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. w budynku usytuowanym na w/w działkach, miała miejsce katastrofa budowlana. Zawaleniu uległy ścianki z gazobetonu, które uszkodziły wspornik płyty żelbetowej na poziomie stropu nad ostatnią kondygnacją. Spadające pustaki zniszczyły również fragment stropu podwieszanego nad pomieszczeniem biurowym nr 536 oraz nad fragmentem korytarza przylegającym do tego pomieszczenia. Uszkodzone zostały instalacje przebiegające w przestrzeni ponad sufitem podwieszonym. Z ustaleń organu wynika, że przyczyną katastrofy było wadliwe wykonanie ściany z pustaków gazobetonowych, usytuowanej w nadbudówce nad stropem żelbetowym oraz wpływ bardzo silnych podmuchów wiatru, poprzez znajdujące się w ścianie nadbudówki metalowe żaluzje. Ponadto organ nie mógł w sposób jednoznaczny określić czy katastrofie uległ element konstrukcyjny budynku, ze względu na brak dostępu do zabudowanej przestrzeni nad ostatnią kondygnacją, oraz brak dokumentacji. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 28 kwietnia 2017 r., uzupełnionego w dniu 4 maja 2017 r., PINB zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., w ten sposób, że nakaz został ograniczony do pomieszczeń na VI kondygnacji budynku, oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji numerami 1-6. W dniu 12 maja 2017 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z przyczyn formalnych. Następnie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 935/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz uchylił decyzję w/w WINB, wskazując na konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. W przedmiotowym odwołaniu spółka podniosła, że zaistniały stan nie ma charakteru nieodwracalnego, przez co należy rozumieć, że nadaje się do naprawy czy wymiany oraz, że likwidacja awarii nie przysporzy w tym zakresie większych trudności. Podkreśliła, że w toku postępowania żaden ze specjalistów nie posłużył się pojęciem "katastrofy budowlanej", a pojęciem "awaria", które zdaniem skarżącej w pełni odpowiada rozmiarom i okolicznościom zdarzenia, które miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2017 r. Zaznaczyła, że część nadbudówki, która uległa awarii została dobudowana w okresie po wzniesieniu budynku a przed gruntowną przebudową związaną ze zmianą przeznaczenia budynku. Podniosła również, że w przedmiotowej nadbudówce usytuowany był wcześniej szyb windowy, który stanowił urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. Zdaniem spółki, nie może być kwalifikowane jako katastrofa budowlana na podstawie art. 73 ust. 2 P.b., uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, jeżeli nadaje się do naprawy lub wymiany. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaistniałe zdarzenie należy kwalifikować jako nagłe i niespodziewane zniszczenie części obiektu budowlanego. Zdarzenie to miało miejsce w obiekcie użytkowanym i jak wynika z akt sprawy w jego wyniku jeden z pracowników został zraniony przez spadające pustaki. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie trybu postępowania obowiązującego w przypadku katastrofy budowlanej było jedynym sposobem na natychmiastowe uporządkowanie terenu katastrofy i zabezpieczenie obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, a tym samym kwalifikacja przedmiotowego zdarzenia dokonana przez organ powiatowy, jako katastrofy budowlanej była prawidłowa. Ponadto z zalegającego w aktach sprawy protokołu z dnia 26 kwietnia 2017r., spisanego w celu ustalenia przyczyn katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynika, że w dniu jego spisania, nie było jeszcze możliwe określenie czy VI kondygnacja może być bezpiecznie użytkowana. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o awarii, gdyż jak wskazuje art. 73 ust. 2 pkt. 3 P.b., awaria dotyczy instalacji. Nie można również mówić o uszkodzeniu lub zniszczeniu urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, ponieważ są to urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Natomiast naprawa lub wymiana elementu wbudowanego w obiekt nie jest jednoznaczna z odbudową zawalonej ściany. Końcowo organ wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 2018 r. PINB dla Miasta [...] poinformował, o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie katastrofy budowlanej w budynku usytuowanym na działkach nr 1095/3 i 1095/7, wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 11 sierpnia 2017 r. i 15 września 2017 r. stwierdzono, że obowiązek nałożony tą decyzją został wykonany. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, m.in. przez uznanie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, pomimo że z samego uzasadnienia odwołania jasno wynika, że tak nie jest, 2. art. 7, 77, 80 oraz 84 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych i w efekcie przyjęcie, że organ I Instancji słusznie ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do katastrofy budowlanej, 3. art. 8-9 i 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie postanowienia w sposób przekonywujący, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, 4. art. 86 i 89 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, w szczególności organy mogły dokonać przesłuchania strony co pozwoliłoby na precyzyjne określenie jej żądania i podstawy prawnej. Do tego samego skutku doprowadziłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, 5. art. 73 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie wskutek przyjęcia, że przedmiotowe zdarzenie należy zakwalifikować jako katastrofę budowlaną, w sytuacji gdy zdarzenia tego nie można uznać za katastrofę budowlaną zgodnie z definicją zawartą w przepisie. W uzasadnieniu skargi Spółka przytoczyła argumentację tożsamą z zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po skontrolowaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą nakazano Spółce wykonać w budynku usytuowanym na działkach nr ewid. 1095/3 i nr 1095/7 w obr. [.....] w [...], co następuje: 1) zabezpieczyć VI kondygnację budynku przed dostępem osób postronnych; 2) umieścić tablice informacyjne o zakazie wstępu na VI kondygnację budynku, 3) przeprowadzić w w/w budynku kontrolę bezpiecznego użytkowania obiektu. Decyzja organu I instancji podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Jako materialnoprawne jej podstawy wskazano przepisy art. 76 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 P.b. Jak ustalono w dniu 25 kwietnia 2017 r. w budynku przy ul. [...] zawaleniu uległy ścianki z gazobetonu, które uszkodziły wspornik płyty żelbetowej na poziomie stropu nad ostatnią kondygnacją. Ścianki z pustaków były elementami nadbudówki południowo – wschodniej. Spadające pustaki zniszczyły fragment sufitu podwieszanego nad pomieszczeniem biurowym nr 536 oraz nad fragmentem korytarza przylegającym do tego pomieszczenia. Uszkodzeniu uległy również instalacje przebiegające w przestrzeni nad sufitem podwieszanym. Według organu konieczne było ustalenie czy opisane zdarzenie nie spowodowało uszkodzeń innych jeszcze elementów konstrukcyjnych, poza w/w wspornikiem. Ze wstępnych ustaleń wynikało też, że przyczyną zawalenia się ścianki było jej wadliwe wykonanie oraz bardzo silne podmuchy wiatru, które miały miejsce w dniu zdarzenia. Na skutek zdarzenia obrażenia ciała odniósł jeden z pracowników instytucji zajmującej pomieszczenia na VI kondygnacji budynku. Okoliczności powyższe nie są kwestionowane. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że zostały prawidłowo ustalone. Zasadniczo spór sprowadzał się natomiast do kwalifikacji wyżej opisanego zdarzenia, które miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2017 r. Według organu była to katastrofa budowlana. Skarżąca Spółka kwestionuje zaś taką kwalifikację. Besporną zaś okolicznością jest wykonanie przez stronę skarżącą czynności określonych w decyzji i to jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z art. 73 ust. 1 P.b. katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Powyższa "pozytywna" definicja nie wyczerpuje jednak całości zagadnienia. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wskazał, że nie jest katastrofą budowlaną: 1) uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany, 2) uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami i 3) awaria instalacji. Kwestią bezsporną było, że zdarzenie z dnia 25 kwietnia 2017 r. było niezamierzone i gwałtowne. Zniszczona wówczas została część obiektu budowlanego – w tym wypadku budynku. Jak wynika z ustaleń organów zawaleniu uległy ścianki z gazobetonu nadbudówki, które spadając uszkodziły wspornik płyty żelbetowej, zniszczyły fragment sufitu podwieszanego nad jednym z pomieszczeń biurowych i fragmentem korytarza, a także uszkodzone zostały instalacje przebiegające w przestrzeni nad sufitem podwieszanym. Powyższych uszkodzeń z pewnością nie można zakwalifikować jako awarię. Po pierwsze dlatego, że nie dotyczyły wyłącznie, lecz między innymi instalacji . Mimo braku legalnej definicji pojęcia "awaria" nie ulega wątpliwości, że potoczne czy słownikowe znaczenie tego słowa odnosi się do innej sytuacji. W tym wypadku nie tylko instalacje uległy uszkodzeniu na skutek zawalenia się ścianki nadbudówki. W ocenie Sądu nie jest elementem wbudowanym w obiekt budowlany, o którym mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 P.b. ściana z gazobetonu, nawet gdy nadaje się ona do naprawy. Takim elementem wbudowanym byłaby cegła a nie ściana, która została zbudowana z cegieł. "Negatywna" definicja, z jaką mamy do czynienia, jako wyjątek od reguły nie może być interpretowana rozszerzająco. Przecież elementy w znaczeniu technicznym według słownika języka polskiego – to m.in. elementy budowlane lub przedmioty pochodzenia naturalnego o określonych kształtach i wymiarach przeznaczone do wbudowania, elementy maszyn – elementy konstrukcyjne maszyn, np. nity, śruby, nakrętki, wały (zob. Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, PWN 1978). Ten "element" musi być samodzielny, aby go za taki uznać. Ściana zaś to w tym wypadku zbiór połączonych elementów – cegieł. Nie była ona monolitem. Jeśli nawet nadbudówka była dawniej częścią szybu windy to ściany szybu nie są częścią urządzenia budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 P.b. Urządzenia budowlane bowiem to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Biorąc pod uwagę także to, że aktualnie w nadbudówce nie ma windy, ściany szybu w tym wypadku są częścią budynku a nie urządzeniem technicznym. Urządzeniem byłaby winda. Pomijając nawet powyższe wywody trzeba jednak mieć na względzie ogół uszkodzeń i zniszczeń, które miały miejsce w dniu 25 kwietnia 2017 r., a wśród nich jak wynika z decyzji był także element konstrukcyjny budynku jakim jest wspornik płyty żelbetowej na poziomie stropu nad ostatnią kondygnacją. Z tych względów prawidłowo zdarzenie zostało zakwalifikowane jako katastrofa budowlana. Tak więc ustalone przez organy, zresztą niekwestionowane zniszczenia, które wystąpiły w budynku przy ul. [...] w dniu 25 kwietnia 2017 r. w ocenie Sądu odpowiadają dyspozycji art. 73 ust. 1 P.b. i jednocześnie ogół tych zniszczeń nie wyczerpuje (w całości, w sumie) przypadków przewidzianych w ust. 2 tego przepisu. Nie można też pominąć okoliczności, ze jak wynika z protokołu z dnia 26 kwietnia 2017 r., na dzień wydania decyzji przez organ I instancji nie było wiadomo czy można bezpiecznie użytkować VI kondygnację budynku. Wobec braku podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organy stanowiska stwierdzić należy, iż PINB był uprawniony do zastosowania procedur przewidzianych w Rozdziale 7 ustawy Prawo budowlane. Tak więc po przeprowadzeniu oględzin, powołaniu Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komisji w celu ustalenia przyczyn katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia ludzi i mienia, wszczęciu postępowania w sprawie katastrofy budowlanej, PINB był zobligowany – skoro niewątpliwie istniała taka potrzeba – do nakazania stosownie do art. 76 ust. 4 P.b., właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, zabezpieczenie miejsca katastrofy, wykonanie niezbędnych czynności. Nie ulega wątpliwości, że do takich czynności można zaliczyć wszystkie nakazane w decyzji z dnia [....] kwietnia 2017 r. Z mocy tego przepisu decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Ustalony stan faktyczny i jego kwalifikacja dawały organowi podstawy do takiego orzeczenia. Wbrew zarzutom skargi decyzje zostały uzasadnione w sposób właściwy i wystarczający. Uzasadnienia te nie naruszają art. 8 – 9 i 11 K.p.a. Decyzje i podjęte działania organów były adekwatne do zaistniałego zdarzenia, które zostało prawidłowo zakwalifikowane, co przedstawiono wcześniej. Podjęcia takich decyzji w tych okolicznościach wymagał zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli, tym bardziej, że podczas zdarzenia został ranny pracownik najemcy części pomieszczeń w budynku. Wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu, więc bez znaczenia były w tym wypadku ewentualne żądania strony. Chodziło o zabezpieczenie miejsca zdarzenia, na etapie kiedy nie było jeszcze wyjaśnione czy ostatnia kondygnacja może być bezpiecznie użytkowana. Konieczność podjęcia szybkich działań w ustalonym stanie faktycznym nie wymagała ani przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ani tym bardziej przesłuchania strony – a właściwie w tym wypadku piastuna organu. Przedstawiciel właściciela budynku był obecny w czasie oględzin, przedłożył w dniu 26 kwietnia 2017 r. pełnomocnictwo, uczestniczył w czynnościach nawet jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania. Dowód zaś z przesłuchania strony ma charakter jedynie posiłkowy, o czym świadczy treść art. 86 K.p.a. Nie naruszono tym samym także art. 89 K.p.a. Odmienne stanowisko strony słusznie nie znalazło akceptacji organu odwoławczego. Wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji I instancji w tym konkretnym wypadku nie mogło także stanowić podstawy do umorzenia postępowania. Należało bowiem ocenić zasadność nałożonych obowiązków w konkretnym stanie faktycznym. Brak więc podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zebrany na tym etapie materiał dowodowy został oceniony właściwie i uzasadniał nałożenie na stronę określonych w decyzji obowiązków. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.