II SA/Rz 540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. T. i I. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 540/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą odmówiono wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi F. zmiany w odniesieniu do działek nr 1141, 1171, 1174/1, 1174/3, 1140/1, 1140/2, 1147, 1163, zgodnie z operatem geodezyjnym włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] października 2011 r. pod nr [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o wprowadzenie zmiany konfiguracji działki nr 1163. Podał, że stan wykazany na obowiązującej mapie ewidencyjnej jest niezgodny ze stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 z 1967 r. Istniejący na gruncie stan użytkowania jest zgodny ze stanem wykazanym na ww. mapie. W dniu [...] września 2011 r. dokonano na gruncie pomiaru granic działki nr 1163 z działkami sąsiednimi, z udziałem zainteresowanych stron. Z dokonanego pomiaru opracowana została dokumentacja geodezyjna, włączona do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] października 2011 r., pod nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi F. w odniesieniu do działek nr 1163, 1262, 1140/1, 1140/2, 1147, 1141, 1171, 1148, 1172, 1174/1, 1174/3. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia była konieczność prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im udziału w każdym jego stadium, jak również brak przesłanek do umorzenia postępowania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi F. zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr 1163 z działkami nr 1172, 1262 i 1148 zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] października 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi F. zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek nr 1141, 1171, 1174/1, 1174/3, 1140/1, 1140/2, 1147 i ich powierzchni oraz zmiany powierzchni działki nr 1163. W uzasadnieniu wskazując na dotychczasowe postępowanie organ podniósł, że podczas przeprowadzonego na gruncie pomiaru strony nie wskazały zgodnego przebiegu granic ww. działek. Brak zatem podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencyjnym. Ustalenie granic może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym, do prowadzenia którego właściwym organem jest wójt gminy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i I. T. Ich zdaniem zasadnie organ odmówił dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania geodezyjno-kartograficznego, bowiem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie wprowadzenia zmian w operacie. Zarzucili, że organ I instancji wskazał, że na mapie ewidencyjnej błędnie wykazany jest przebieg granicy działki nr 1163 i nr 1174/3 i jednocześnie nie sprecyzował na czym ten błąd polega. Wykazany na mapie uzupełniającej przebieg granic ich działek 1140/1, 1140/2 i 1147 nie jest zgodny ze stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. Odwołujący zawnioskowali o "wskazanie sposobu wytyczenia granic i powierzchni ich działek według obowiązującej ewidencji oraz wyjaśnienie czy możliwym jest wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy obowiązuje ewidencja gruntów i budynków". W ich ocenie prowadzone postępowanie ma na celu wyznaczenie granic działki nr 1163 w ten sposób, by właściciel działki nr 1171, korzystający bezprawnie z przejazdu przez ich działkę nr 1147, nabył prawo do tego przejazdu. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Powołując się na art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym o ich właścicielach (władających). Jest zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym, posiada tylko funkcje informacyjno-techniczne. Nie tworzy natomiast stanów prawnych, nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntu, ani nie nadaje tych praw. Organ podniósł, że utrzymanie operatu w stanie aktualności polega na wprowadzaniu zmian danych ewidencyjnych wynikających z prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan ewidencyjny. Za pomocą zmian danych ewidencyjnych nie można regulować spraw własnościowych, sporów granicznych. Powołując się na treść § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazano, że w razie stwierdzenia, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków został popełniony błąd związany ze sztuką geodezyjną (pomiarowy lub kreślarski) zmiana przebiegu granicy może zostać wprowadzona w oparciu o dokumentację geodezyjną z pomiaru sprawdzającego granic bezspornie wskazanych przez strony. W ramach eliminacji błędów nie można decydować dokąd sięga prawo własności na gruncie. Organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy [...] zwrócił się o zmianę konfiguracji działki nr 1163 (droga), położonej w miejscowości F. i wykazanie jej na mapie ewidencyjnej zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i stanem wykazanym na wcześniejszej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 z 1967 r. Organ podał, że z porównania mapy ewidencyjnej wsi F. w skali 1:2000 z wcześniejszą mapą w skali 1:2880 wynika, że wykazane na tych mapach granice działki nr 1163 z działkami sąsiednimi nie są tożsame. W celu sprawdzenia czy podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wsi F. nie został popełniony oczywisty błąd związany ze sztuką geodezyjną zlecono jednostce wykonawstwa geodezyjnego pomiar granic działek na gruncie. Z protokołu ustalenia granic działek wynika, że w trakcie pomiaru ustalono jedynie przebieg granic działki nr 1163 z działkami sąsiednimi nr 1148, 1172 i 1262. Granice działki nr 1163 z działkami nr 1147, 1140/1 i 1140/2 nie zostały ustalone, gdyż właściciele nie znają jej przebiegu. W ocenie WINGiK prawidłowo organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian w tym zakresie, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że ustalenie granic ww. działek może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym, do którego prowadzenia właściwy jest wójt gminy. Dodatkowo organ wyjaśnił odwołującym, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne szczegółowo określa tryb i procedurę postępowania rozgraniczeniowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. T. i I. T. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowali rozdzielenie przez organ I instancji postępowania i wydanie dwóch odrębnych decyzji w sprawie. Zarzucili niewyjaśnienie na czym polega spór w sprawie, na podstawie jakich prawomocnych dokumentów, map, orzeczeń itp. geodeta wytyczył granicę na działkach będących ich własnością i na czyje zlecenie działał. Podtrzymali swe stanowisko o wykonaniu operatu pomiarowego (przyjętego pod nr [...]) bez podstawy prawnej. Podali, że o decyzji nr [...] dowiedzieli się dopiero na skutek złożonego odwołania z dnia [...] kwietnia 2012 r. i w ich ocenie decyzja ta narusza ich prawo. Zawnioskowali zatem o zbadanie jej legalności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że rozdzielenie postępowań i wydanie przez organ I instancji dwóch odrębnych decyzji motywowane było tym, że w dniu [..] września 2011 r. przebieg granicy drogi (działka nr 1163) z działkami nr 1148, 1172 i 1262 został ustalony na zgodne oświadczenie stron i w odniesieniu do tego odcinka zachodziły przesłanki do wprowadzenia zmian w operacie, zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do zasobu PODGiK w K. Natomiast przebieg granicy drogi na dalszym odcinku nie został ustalony, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287/. W świetle art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numerów działek, numerycznego opisu granic, powierzchni działek ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej - § 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. Z zestawienia tych przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny, rejestrując jedynie stany prawne wynikające z dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Wpisów bowiem oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że ewidencja nie rozstrzyga żadnych sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Mając na uwadze powyższe uwagi, prawidłowo orzekający w sprawie organ odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu F. gminy C. aktualizacji przebiegu granic oraz powierzchni działek nr 1141,1171, 1174/1, 1174/3, 1140/1, 1140/2, 1147 i działką nr 1163 na podstawie opracowania geodezyjno — kartograficznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. z dnia [...] października 2011 r. pod Nr [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wnoszącego o dokonanie zmiany konfiguracji działki nr 1163 w związku z zaistniałą rozbieżnością między mapą ewidencyjną gruntów wsi F. w skali 1 : 2880 z 1967 r. popartą istniejącym stanem użytkowania oraz aktualną mapą zasadniczą obr. F. Rozpoznając w/w wniosek, orzekający w sprawie organ, zobligowany § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przeprowadził postępowanie, w toku którego jednostka wykonawstwa geodezyjnego dokonała na gruncie, przy udziale stron postępowania, pomiaru granic działki nr 1163 z działkami sąsiednimi w efekcie dokonując opracowania dokumentacji geodezyjnej włączonej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] października 2011 r. pod nr [...]. W toku postępowania, w tym również w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. rozprawy administracyjnej skarżący nie wyrazili zgody na zmianę przebiegu granic działek nr 1140/1, 1140/2 i 1147 stanowiących ich własność w oparciu o w/w opracowanie [...]. Takie stanowisko skarżący konsekwentnie eksponowali również zapoznając się z operatem pomiarowym w dniu [...] listopada 2011 r. /k.27/, w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz w protokole zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami w dniu [...] marca 2011 r. /k.87/. W tym stanie sprawy prawidłowo, zgodnie z żądaniem skarżących, orzekający w sprawie organ odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian w oparciu o sporne opracowanie geodezyjno - kartograficzne przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] października 2011 r. [...]. W judykaturze utrwalony został pogląd, że jakkolwiek organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji nie mniej jednak, fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno - kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Przede wszystkim więc organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno - kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot /tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, z dnia 17 listopada 2010 r., III SA/Kr 711/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skoro bowiem dokument geodezyjno - kartograficzny przyjęty do zasobu państwowego dokonuje zmian konfiguracji, powierzchni oraz granic działek przy sprzeciwie ich właścicieli, to niezbędną jest uprzednia ochrona praw właścicielskich przed sądem powszechnym lub też w innych odrębnych postępowaniach, w tym również w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym /tak wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., III SA 766/98, wyrok z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., IOSK 666/07, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 389/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Zauważyć również należy, że i skarżący, nie zgadzając się na uwzględnienie wniosku Wójta Gminy [...] w zakresie wnioskowanych zmian w ewidencji, odnoszą się do konieczności postępowania sądowego w tym zakresie, wskazując na konieczność powołania "geodety sądowego". Ustosunkowując się do zawartego w skardze stanowiska ponownie podnieść należy, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, a dane o tych gruntach, budynkach, lokalach są bezsporne /tak wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1395/10 Wspólnota 2010/39/42/. W tym stanie sprawy, zgodnie z żądaniem skarżących, prawidłowo orzekający w sprawie organ odmówił wnioskodawcy - Wójtowi Gminy [...] dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni działek 1141, 1171 , 1174/1, 1174/3, 1140/1, 1140/2, 1147 i 1163. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, a także nie stwierdzając innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit c/, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji.