II SA/Rz 542/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. do wyroku z dnia 23 września 2009 r. Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 840/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 435/07, który oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy obiektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Orzeczenia te zapadły w następującym stanie faktycznym. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], która nakazywała M. W. - jako właścicielce - rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego na działce nr 601, położonej w S. przy ul. H. Rozstrzygnięcie oparto na ustaleniu, iż na przedmiotowej działce dopuszczono się samowoli budowlanej. Wykonane zostały na niej bowiem roboty budowlane bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono również, iż teren na którym dokonano powyższej samowoli nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też, iż dla działki nr 601 w S. nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęto wobec powyższego, że nie zachodzą w sprawie określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, warunki umożliwiające legalizację przedmiotowej samowoli. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że dokonane przez właścicielkę zgłoszenie do Starosty z dnia 27 czerwca 2006 r. dotyczyło wymiany pokrycia dachowego; nie upoważniało tym samym do wykonania innych robót, w szczególności nadbudowy obiektu i wymiany konstrukcji dachu. Organ nie zgodził się z argumentacją odwołującej się M. W., iż nie było innej możliwości technologicznej wykonania dachu, a co za tym idzie zapewnienia bezpieczeństwa całego obiektu. Zdaniem organu, kwestie techniczne budynku mogą być bowiem oceniane jedynie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W ocenie organu, w wyniku nadbudowy powstał obiekt znacznie wyższy, o innej konstrukcji dachu, co może stwarzać kolizję z istniejącą zabudową sąsiednich działek, zwłaszcza, że został wybudowany w granicy działki i bezpośrednio przylega do budynków gospodarczych na sąsiednich działkach. Oddalając skargę M. W. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 8 stycznia 2008 r.) przyjął, że nie budzi wątpliwości fakt, iż rodzaj robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym na działce nr 601 w S. wykroczył poza zakres określony w zgłoszeniu dotyczącym wymiany pokrycia na dachu. Wykonane zostały bowiem roboty budowlane w postaci nadbudowy budynku gospodarczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla tego rodzaju działania niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś jego brak w okolicznościach sprawy skutkować musi przyjęciem, że przedmiotowa nadbudowa dokonana została w warunkach samowoli. Sąd powołał się na art. 48 Prawa budowlanego ustanawiającego zasadę rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeśli wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na przewidziany przez ustawę (art.48 ust. 2 Prawa budowlanego) wyjątek od powyższej reguły dotyczący sytuacji, gdy wykonane w warunkach samowoli roboty zgodne są z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej, gdyż obszar na którym położona jest działka nr 601 w S. nie posiada uchwalonego planu miejscowego, jak też strona nie przedłożyła ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego terenu, nie wszczynając w ogóle postępowania w tej kwestii. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak możliwości podjęcia działań legalizacyjnych skutkować musiał orzeczeniem nakazu rozbiórki. Sąd zaznaczył równocześnie, iż rozpoznając sprawę miał na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), jednak, w jego ocenie, wyrok ten w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zmienia zakresu ani warunków możliwej legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Uchylając kwestionowany skargą kasacyjną M. W. wyrok zapadły w pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wadliwie bowiem, w ocenie Sądu drugiej instancji, oceniono w kontekście powołanego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, możliwość legalizacji popełnionej przez skarżącą samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na regulacje Prawa budowlanego dopuszczające możliwość legalizacji określonych obiektów (art. 48 ust. 2), stwierdzając, iż w sprawie niniejszej winien zostać uwzględniony wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w którym orzeczono, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. NSA podkreślił, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi zaś być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Powołując się na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP Sąd drugoinstancyjny podniósł, że orzeczenie przez TK o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym, zdaniem Sądu, wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Sąd podkreślił także wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zasadę związania sądów orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. NSA zwrócił uwagę, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwą sytuację, w której organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie uznał, iż nie istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej bez wcześniejszego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem do zadań nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś w pkt 1 tego przepisu. W razie więc, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że określona budowa nie narusza przepisów wskazanych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winien wówczas wydać postanowienie zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów orzec czy zostały spełnione zostały warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na podkreślenie zasługuje fakt, że rozpoznając sprawę po uchyleniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest on związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9 i 77 § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje - w zasadzie - pomiędzy stronami bezsporny. Na działce nr 601 położonej w S., przy ul. H. stanowiącej własność M. W. dopuszczono się samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie części budynku gospodarczego. Organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę nadbudowy z uwagi na brak możliwości jej legalizacji. W sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., nr 247 poz. 1844). Trybunał uznał w nim, że art. 48 ust. 2 pkt l lit. b i 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U nr 156 z 2006 r. poz. 118 i nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. nr 88, poz. 587, nr 99, poz. 665 i 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie w "dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości oraz z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazał, że skoro zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumiana, jako zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z generalnym porządkiem planistycznym ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi, to termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie może mieć w sprawie znaczenia, z uwagi na fakt, iż decyzja ma charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenia w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia nie narusza przepisów prawa, w tym regulującego kwestie planowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 7 kpa (zasada dążenia do prawdy obiektywnej), 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), 9 kpa ( zasada informacji ) nakłada na organ nadzoru budowlanego, który prowadzi sprawę samowoli budowlanej na terenie gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowanie przestrzennego obowiązek dokładnego wyjaśnienia inwestorowi kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wezwania do jej przedstawienia lub przedstawienia zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania albo nawet wniosku o jego wszczęcie w realnym do wykonania terminie. Udzielenie informacji o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma szczególne znaczenie, bowiem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a co za tym idzie i w praktyce organów nadzoru budowlanego i organów gminy właściwych w sprawie ustalania warunków zabudowy zgodnie przyjmowano, iż po zakończeniu budowy obiektu bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei ustalenie realnego terminu przedstawienia przez inwestora informacji wskazanych wyżej wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, ze zm.) wynika, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone zebraniem dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy, które do wniosku należy dołączyć (art. 52 z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także ustalając ów termin wziąć pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o warunkach ustalenia zabudowy wymagane są czynności uzgodnieniowe (art. 53 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy) prowadzone na podstawie projektu decyzji opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Już te wymogi, czynią to postępowanie na tyle skomplikowanym, że nader rzadko jest możliwe wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca. Opisane wyżej konieczność uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. W postępowaniu ponownym organ udzieli skarżącej informację o możliwości zwrócenie się z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, określi jej realny termin do ewentualnego uzyskania takiej decyzji. Stosownie do poczynionych ustaleń organ rozważy, czy zachodzi podstawa do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na czas do zakończenia postępowania przed organem gminy. Następnie stosownie do wyniku postępowania w sprawie o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy nada bieg niniejszej sprawie i mając na uwadze stosowne regulacje ustawy Prawo budowlane podejmie decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów, sąd przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.