II SA/Rz 546/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2022 r. nr OA.7721.18.13.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki przejazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.4.1.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego D. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 546/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi D.G. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie z 21 marca 2022 r. nr OA.7721.18.13.2021 dotycząca nakazu rozbiórki przejazdu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku przeprowadzonej 10 grudnia 2020 r. kontroli ustalił, że przez potok C., z działki nr [...] przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M. gm. [...], wykonany został przepust betonowy dwuokularowy. Konstrukcję przepustu stanowią ułożone w korycie potoku betonowe kręgi o długości około 5,60 m i średnicy 1500 mm. Z obydwu stron na wlocie i wylocie wykonane zostały przyczółki betonowe o długości 14,55 m i szerokości 0,25 m. Obiekt budowlany posiada przepust o przekroju wewnętrznym 2 x 1,76 m2. Na podstawie wyjaśnień złożonych przez inwestora D.G. organ ustalił, że przedmiotowy przepust został wykonany w okresie od lipca 2018 r. do lipca 2020 r. Ustalono także, że D.G. decyzją Wójta Gminy [...] z 25 stycznia 2019 r. nr RGP.6730.217.2018 uzyskał warunki zabudowy na budowę przejazdu (mostka tymczasowego) przez potok C. na części działek nr [...] położonych w miejscowości M., a decyzją z 30 kwietnia 2019 r. nr RZ.ZUZ.1.421.104.2019.TB Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] udzielił mu pozwolenia wodnoprawnego na poprowadzenie przez wody powierzchniowe płynące (potok C.) przepustu tymczasowego o przekroju kołowym dwuokularowego 2 x 1500 mm i długości 5 m, zaś. Oprócz wskazanych powyżej, inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów zezwalających na budowę mostka, w tym pozwolenia na budowę. Po wszczęciu postępowania w sprawie budowy przejazdu (mostka tymczasowego), PINB postanowieniem z 16 lutego 2021 r. nr PINB.5160.4.1.2021 wydanym na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: u.P.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w/w przejazdu (mostka tymczasowego). Na skutek zażalenia inwestora postanowienie to zostało uchylone w całości postanowieniem PWINB z 30 kwietnia 2021 r. nr OA.7722.18.4.2021, który jednocześnie: - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przejazdu (mostka tymczasowego) przez potok C., z działki nr [...] przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M., - poinformował, że w terminie 30 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, - poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f u.P.b. W uzasadnieniu wydanego postanowienia PWINB wskazał, że budowa przejazdu zarówno w dacie budowy jak i obecnie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Zasadne w tej sytuacji było wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 u.P.b celem umożliwienia inwestorowi zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z tym, że inwestor nie złożył wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty kiedy postanowienie PWINB z 30 kwietnia 2021 r. stało się ostateczne, PINB wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 u.P.b. decyzją z 10 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.4.1.2021 nakazał inwestorowi dokonać rozbiórki przejazdu (mostka tymczasowego) przez potok C. z działki nr [...] przez działkę [...] na działkę [...] w miejscowości M. Odwołanie od ww. decyzji złożył D.G. Wskazał, że wniosek o legalizację złożył z uchybieniem terminu, gdyż błędnie zrozumiał, że termin na złożenie wniosku przysługuje mu od dnia otrzymania postanowienia. Zawnioskował o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o legalizację. Odrębny wniosek w tym zakresie wpłynął również do PINB. PWINB opisaną na wstępie decyzją z 21 marca 2022 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w kwestii wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o legalizację organ zajął stanowisko w ostatecznym postanowieniu z 8 września 2021 r. nr OA.7722.18.14.2021, którym uchylił zaskarżone przez D.G. postanowienie PINB z 28 lipca 2021 r. nr PINB.5160.4.1.2021 odmawiające przywrócenia terminu i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu. W ocenie PWINB, wskazany w art. 48a ust. 3 u.P.b. 30-dniowy termin do złożenia wniosku - biegnący od dnia w którym postanowienie stało się ostateczne - jest terminem prawa materialnego, który nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany. Instytucja przywrócenia terminu o której mowa w art. 58 k.p.a. ma zaś zastosowanie wyłącznie do terminów proceduralnych. PWINB wskazał, że w rozpatrywanym przypadku inwestor bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizował przejazd (mostek tymczasowy), co stanowiło przesłankę zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W obiegu prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie PWINB z 30 kwietnia 2021 r., w treści uzasadnienia którego organ poinformował o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Podano również, że zasada obliczania opłaty legalizacyjnej wynika wprost z art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f u.P.b. Postanowienie organu II instancji staje się ostateczne w dacie jego wydania, co też wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego postanowienia. Początek biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację uzależniony jest od tego, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 u.P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin o którym mowa w ust. 1 biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której postanowienie PWINB stało się ostateczne 30 kwietnia 2021 r. (data wydania postanowienia), zatem termin na złożenie wniosku biegnie od tej daty, a nie od daty otrzymania postanowienia PWINB. Termin upływa bezskutecznie 30 dnia od dnia w którym to postanowienie stało się ostateczne, jeśli nie zostanie w tym czasie złożony wniosek o legalizację. W rozpatrywanym przypadku mając na uwadze art. 57 § 1 k.p.a. termin ten upływał z dniem 31 maja 2021 r. (poniedziałek). W wymaganym terminie inwestor nie złożył wniosku o legalizację, składając go dopiero 4 czerwca 2021 r. Złożenie wniosku po terminie wskutek błędnego zrozumienia treści postanowienia czy też przeoczenia informacji w nim zawartych nie może zostać uwzględnione i stanowić podstawy do podjęcia przez organ dalszej procedury legalizacyjnej. Organ w tym zakresie nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Przepisy prawa nie przewidują też możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o legalizację w przypadku jego uchybienia. Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, o czym traktuje przepis art. 49e pkt 1 u.P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W świetle powyższego PINB był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji, a przepis art. 49e pkt 1 u.P.b. został prawidłowo zastosowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWINB z 21 marca 2022 r. D.G. zaskarżając ją całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu. Wskazał, że w sprawie w ogóle nie można mówić o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, albowiem na dzień złożenia wniosku o legalizację termin ten jeszcze nie upłynął. Zupełnie nieuprawnione i nielogiczne jest stanowisko PINB a za nim PWINB z którego wynika obliczanie 30-dniowego terminu od dnia w którym postanowienie PWINB stało się ostateczne. Jako strona postępowania o wydanym przez PWINB postanowieniu dowiedział się w chwili jego doręczenia, a więc kilka dnia po jego wydaniu. Akceptacja takiej interpretacji przepisu jaką prezentuje PINB i PWINB prowadzi do znacznego skrócenia 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację, co tym sam stawia go w niekorzystnej sytuacji. Tymczasem zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prawny byt decyzji na zewnętrz rozpoczyna się z chwilę jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany. Organ administracji może dowolnie i wielokrotnie zmienić treść decyzji przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem, również wówczas, gdy decyzja została podpisana (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2018 r. VI SA/Wa 182/18). Interpretację wynikającą z ww. orzeczenia, pomimo że tyczy się ono decyzji, należy w sposób analogiczny stosować również do innych orzeczeń wydawanych na gruncie k.p.a., w tym do postanowień. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja PWINB z 21 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzje PINB z 10 czerwca 2021 r. nakazującą skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę przejazdu (mostka tymczasowego) przez potok C. z działki nr [...] przez działkę [...] na działkę [...] w miejscowości M. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga – z przyczyn w niej podniesionych – zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę w/w decyzji stanowił art. 49e. pkt 1 u.P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Spełnienie tej okoliczności orzekające w sprawie organy wywiodły z tego, że wniosek skarżącego o legalizację popełnionej samowoli budowlanej został złożony po upływie 30 dni od dnia ostateczności postanowienia PWINB z 30 kwietnia 2021 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wskazanego przejazdu, które to postanowienie wydane zostało na skutek zażalenia skarżącego na wydane w tym przedmiocie w I instancji postanowienie PINB z 16 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wg ust. 3 tego artykułu, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W ocenie Sądu, zarówno PINB wydając 10 czerwca 2021 r. decyzję nakazującą rozbiórkę jak i PWINB orzekając zaskarżoną decyzją z 21 marca 2022 r. o utrzymaniu jej w mocy oparły się na błędnej wykładni przepisu art. 48a ust. 3 u.P.b. Jego pobieżna analiza rzeczywiście może skutkować przekonaniem, że w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu budowy, 30-dniowy termin do złożenia wniosku o legalizację biegnie od dnia w którym postanowienie organu II instancji - wydane w następstwie rozpatrzenia tego zażalenia – stanie się ostateczne. Taki sposób wykładni tego przepisu nie może jednak zyskać akceptacji z tego powodu, że wbrew stanowisku PINB i PWINB, zawarty w art. 48a ust. 3 u.P.b. zwrot "termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne" odnosi się do postanowienia organu I, a nie II instancji. Wynika to z brzmienia początkowej treści tego przepisu ("jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy"), do której wprost nawiązuje przytoczony wyżej jego dalszy fragment. Ujmując całościowo, przepis ten powinien być odczytywany w następujący sposób: "Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy /tj. na postanowienie organu I instancji o jakim mowa w art. 48a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 u.P.b./, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie /tj. postanowienie organu I instancji/ stało się ostateczne". Za takim sposobem wykładni tego przepisu przemawia także to, że postanowienie organu rozpatrującego zażalenie w istocie nie staje się ostateczne, gdyż taki przymiot przysługuje mu "od razu", tj. od chwili (daty) wydania. Odmienny – zaprezentowany w sprawie przez organy - sposób wykładni art. 48a ust. 3 u.P.b. wiązałby się z naruszeniem praw skarżącego, który słusznie podniósł, że wywodzenie jakichkolwiek skutków prawnych związanych z wydaniem decyzji bądź postanowienia należy wiązać z ich doręczeniem lub ogłoszeniem. Dotyczy to również wydanego w trybie instancyjnym postanowienia PWINB z 30 kwietnia 2021 r., czego nie wyłącza fakt, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono nim postanowienie organu I instancji z 16 lutego 2021 r. o wstrzymaniu robót, także jednocześnie wstrzymując nim na podstawie art. 48a ust. 3 u.P.b. prowadzenie robót budowlanych. Powyższe stanowisko Sądu znajduje także odzwierciedlenie w komentarzu do art. 48a ustawy Prawo budowlane pod red. D. Sypniewskiego (WKP 2022), wg którego zgodnie z ust. 3 komentowanego artykułu, 30-dniowy termin na złożenie wniosku legalizacyjnego, który standardowo biegnie od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu budowy, w przypadku złożenia zażalenia na to postanowienie, biegnie od dnia, w którym postanowienie to stało się ostateczne, czyli od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia. W kontekście powyższego, skoro postanowienie PWINB z 30 kwietnia 2021 r. zostało doręczone skarżącemu 6 maja 2021 r. a wniosek o legalizację został złożony 4 czerwca 2021 r. (poprzez nadanie przesyłką poleconą w urzędzie pocztowym), tym samym w sprawie w ogóle nie można mówić o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, albowiem na dzień złożenia wniosku o legalizację termin ten jeszcze nie upłynął. Wiązało się to z koniecznością uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. – jako przedwczesnych - zaskarżonej decyzji PWINB, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z 10 czerwca 2021 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę przejazdu (mostka tymczasowego). O należnych skarżącemu kosztach postępowania sądowego (obejmujących zwrot równowartości uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.