II SA/Rz 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zmianami) zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zmianami) zwanej dalej "u.ś.r.", utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. decyzję z dnia [...] września 2012r., Nr [...], którą organ odmówił przyznania A.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wyłączająca przyznanie świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., czyli pozostawanie J.P. w związku małżeńskim W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji A.P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zdaniem odwołującej się błędna interpretacja wskazanego wyżej przepisu skutkowała wydaniem decyzji odmownej. Przesłanka negatywna wskazana w powołanym przepisie nie odnosi się do małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że odwołująca się jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przy obciążaniu go obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji, o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., P 27/07(OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia przyjęta przez organ prowadzi wprost do naruszenia Konstytucji, co nie może być akceptowane. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na art.17 ust. 1 u.ś.r. wskazało osoby uprawnione do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz przesłanki jego przyznania. Jednocześnie organ przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 a), z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest żoną J.P., nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna i opłaca na wniosek składkę na KRUS. Nie podejmuje pracy w z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad mężem. Mąż legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ właściwie uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wyłączająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że decyzje wydawane w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym i mają charakter związany, a organy zobligowane są działania na podstawie przepisów prawa zgodnie z art. 6 K.p.a. i są związane brzmieniem obowiązujących przepisów. Organ wyjaśnił, że poprzednie brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a do dnia 14 października 2011r. powodowało rozbieżności interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie. Obecne brzmienie tego przepisu miało na celu wyeliminowanie tych rozbieżności. A.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję, w której powtórzyła w całości argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w wydanej przez siebie decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wyżej opisanym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające w sprawie Sąd akceptuje i uznaje za własne ustalenia. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J.P. (zaliczonym do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji). Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania J.P. w związku małżeńskim, co stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r., stanowi przesłankę wyłączającą przyznanie takiego świadczenia. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, a należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. koresponduje z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Jak wynika z powyższego wskazane wyżej regulacje były ze sobą powiązane. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (P. 27/2007 OTK ZU 2008/6A poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. P. 23/2005, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r. Nr 223 poz. 1456) z dniem 2 stycznia 2009r. zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Zmiana polegała więc na włączeniu do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób, na których, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, m. in. więc małżonka osoby wymagającej opieki. Należy więc zważyć, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. 2011 r. Nr 205 poz. 1212) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji artykuł ten miał następujące brzmienie: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. I OSK 1699/2009; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. I OSK 115/2010; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (P. 38/2009). W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż taka wykładnia wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P. 27/2007, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.