II SA/Rz 553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu wykonania określonych robót -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. S.A. (zwanej dalej Spółką, lub A.) jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej PWIS) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], o odmowie uchylenia decyzji tego Organu w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego (zwany dalej PPIS), po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w zakresie higieny pracy w dniu 10 kwietnia 2013 r. w salonie meblowym C. w R., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], nakazał B. W. prowadzącej działalności pod nazwą C., doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego posadzkę w salonie meblowym oraz zapewnić pracownikom odpowiednie pomieszczenie higieniczno - sanitarne w odległości nie mniejszej niż 75 m od stanowiska pracy. Termin wykonania tych obowiązków określono na dzień 15 lipca 2013 r. Zobowiązanej nakazano również uiścić opłatę za czynności kontrolne w kwocie 52 zł. W dniu 5 sierpnia 2013 r. do PPIS wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki o nazwie A. S.A. o wznowienie postępowania w tej sprawie, w związku z brakiem udziału Spółki w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. W uzasadnieniu tego wniosku zauważono, iż Organ nie ustalił, że B. W. jest najemcą pomieszczeń zaś ich właścicielem jest Spółka A. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. PPIS wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 2013 r. Następnie PPIS decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił własną decyzję z [...] maja 2013 r., i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu wniesionego od tej decyzji odwołania Spółki - PWIS decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. PPIS po rozpatrzeniu odwołania uznał, że A. S.A. nie można przyznać przymiotu strony postępowania bowiem to B. W. prowadząca salon meblowy C. jako pracodawca miała obowiązek przestrzegać zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. PPIS po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że B. W. – prowadząca salon meblowy C. w R., jako pracodawca miała obowiązek przestrzegać zasad bezpieczeństwa i higieny pracy wobec zatrudnionych przez nią pracowników. To zatem podmiot C. był zobowiązany do wykonania tych obowiązków. Natomiast B. W. łączył z A. S.A. stosunek cywilno-prawny (umowa najmu pomieszczeń). W ocenie organu dopuszczenie A. jako strony w postępowaniu dotyczącym przestrzegania przez pracodawcę warunków bhp było niezasadne. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ ustali nieistnienie badanej przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, musi wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż przedmiotem wznowienia postępowania, jest decyzja. A. nie jest stroną, bowiem nie ma w sprawie interesu prawnego. Jednocześnie nie wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia. Spółka wniosła odwołanie od decyzji PPIS z [...] stycznia 2014 r., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz dopuszczenia dowodu z pisma PPIS z 23 sierpnia 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania PWIS decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu PWIS przychylił się do stanowiska organu I instancji, że A. nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu, gdyż toczyło się ono na podstawie przepisów Kodeksu pracy i rozporządzeń wykonawczych do niego, a głównie przepisów o ogólnych warunkach bezpieczeństwa i higieny pracy, a zobowiązaną do przestrzegania tych warunków jako pracodawca była B. W. prowadząca salon meblowy C. w R. Spółka reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję PWIS z [...] marca 2014 r. i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji z [...] maja 2013 r. mimo braku ku temu podstaw, 2) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i zakwestionowanie istnienia przesłanek uprawniających skarżącą do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Badany przez organy stan faktyczny dotyczył emisji pyłów do powietrza w budynku przeznaczonym na pobyt ludzi, dopuszczonym do użytkowania i wykorzystywanym gospodarczo. Właścicielem tego budynku, a zatem odpowiedzialnym za jego stan na gruncie jest skarżąca. Ten obowiązek wynikający z ustawy, przesądza legitymację Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W związku z powyższym wykładnia organów obu instancji jest błędna i wynika najprawdopodobniej z nierozumienia przez organy znaczenia pojęć "strony postępowania" oraz "adresata decyzji". W konsekwencji skarżąca została bezpodstawnie pozbawiona prawa udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W związku z tym Sąd stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), wezwał skarżącą do ustosunkowania się do tego wniosku i oświadczenia czy żąda wyznaczenia rozprawy. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Sądu. Po analizie przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zachodzi konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie, biorąc pod uwagę przepis art. 122 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Skarga Spółki okazała się niezasadna, przez co została oddalona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, co pozwala uznać, iż Organy obu instancji zachowały się zgodnie z treścią przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Spór pomiędzy stronami dotyczy kwestii oceny istnienia u skarżącej Spółki interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją PWIS z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...]. Zdaniem Sądu, Organy trafnie uznały brak zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania w postaci niezapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach procesowych, bowiem wskazana wyżej decyzja administracyjna nie dotyczy interesu prawnego A. Skutkiem decyzji kwestionowanej przez Spółkę w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, była konkretyzacja przepisów prawa materialnego w postaci art. 94, 207 § 1 i 2 art. 214 § 1 i 2, art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm), a także § 14, 16 ust. 1, 111 ust. 1 oraz załącznika nr 3 § 1 ust. 1, § 25 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Nie ulega wątpliwości, iż adresatem tych regulacji jest podmiot odpowiadający pojęciu pracodawcy. O takim adresacie norm świadczy zakres przedmiotowy Kodeksu pracy oraz przepisów wydanych na jego podstawie. Należy przypomnieć, że w myśl art. 1 Kodeks pracy określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, zaś pracodawcą według art. 3 tego kodeksu jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Na mocy powołanych przepisów pracodawca jest obowiązany do utrzymania pomieszczenia pracy w czystości oraz w porządku, zapewnienia ich okresowego remontu i konserwacji w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 14 rozporządzenia). Ponadto, w pomieszczeniach oraz na drogach znajdujących się w obiektach budowlanych podłogi powinny być stabilne, równe, nieśliskie, niepylące i odporne na ścieranie oraz nacisk, a także łatwe do utrzymania czystości (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Adresatem tych unormowań nie jest właściciel pomieszczeń, w których pracodawca prowadzi swą działalność, lecz sam pracodawca niezależnie od tego jaki tytułu prawny przysługuje mu do tych pomieszczeń. Innymi słowy, uprawnienia prawno – rzeczowe do lokalu nie odpowiadającego prawnym standardom, nie mają w świetle tych regulacji znaczenia dla zdefiniowania strony postępowania, którą może być pracodawca obowiązany do zapewnienia realizacji norm prawa pracy. Podmiot postępowania zakończonego decyzją PWIS z dnia [...] maja 2013 r. został wskazany w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wynika z niego, że kontrolowanym pracodawcą w zakresie przestrzegania warunków higienicznych, o jakich mowa w przepisach prawa pracy, była B. W. prowadząca działalność gospodarczą o nazwie C. Salon Meblowy. Kontrolą objęto pomieszczenia używane przez w.w w salonie meblowym mieszczącym się w R. przy ul. P. Tym samym, decyzja ta nie dotyczyła praw i obowiązków tego podmiotu, który jest właścicielem pomieszczeń, w których był prowadzony salon meblowy. Innymi słowy, postępowanie nie było prowadzone w sprawie przestrzegania przez Spółkę A. przepisów z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych, lecz w sprawie przestrzegania tych przepisów przez pracodawcę – B. W. Kwestionowana przez Spółkę decyzja, z racji faktu iż przysługuje jej prawo własności do pomieszczeń, które zdaniem Organów inspekcji sanitarnej nie spełniają stosownych warunków, dotyka jest sfery prawnej, lecz wyłącznie w sposób pośredni, a to nie wystarczy aby przyznać jej status strony postępowania administracyjnego a tym samym wyposażyć ją w prawo do skutecznego posługiwania się środkami prawnymi. Sąd podkreśla, że dla zaistnienia interesu prawnego wymagać należy związku bezpośredniego pomiędzy sytuacją konkretnego podmiotu prawa a konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego. Trudno mówić o takim związku, jeżeli stosowana przez organ norma nie jest adresowana do tego, kto domaga się ochrony prawnej przewidzianej dla strony postępowania. Należy jeszcze raz przypomnieć, że wyłącznym adresatem decyzji a tym samym i stroną postępowania, był ten kto obowiązany był spełnić jako pracodawca wymagania prawa pracy, a nie ten kto jest właścicielem pomieszczeń, w których była prowadzona działalność gospodarcza. Spółka nie była na podstawie zastosowanych przez Organy przepisów obowiązana zapewnić pracownikom B. W. warunków pracy w zakresie stanu sanitarno – technicznego posadzki oraz dostępu do pomieszczeń higieniczno – sanitarnych. Ponieważ Spółce nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną PPIS, to prawidłowo zastosowano art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji PPIS z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], w sprawie doprowadzenia do należytego stanu sanitarno - technicznego posadzki w salonie meblowym C. oraz zapewnienia pracownikom odpowiednich pomieszczeń higieniczno – sanitarnych w odległości nie większej niż 75 m od stanowisk pracy. Należy przypomnieć, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Spółka nie była stroną postępowania i dlatego trafnie uznano, iż nie wystąpiła podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można bowiem mówić o naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu takiego podmiotu, który nie był w tym postępowaniu stroną, a więc podmiotem którego praw i obowiązków dotyczyło postępowanie kontrolne organów inspekcji sanitarnej. Powyższe oznacza, że zaskarżona do WSA decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów prawa. Sąd działając z urzędu, także nie doszukał się takich naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które nakazywałyby zastosowanie kompetencji kasacyjnych wobec decyzji PWIS. Z tych przyczyn należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.