II SA/Rz 553/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2025 r. nr SKO.415/462/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr AR-P.6730.633.2023.AG7; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 27 lutego 2025 r. nr SKO.415/462/2024, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania i ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 26 czerwca 2023 r. BR i JR (dalej: "Inwestorzy") zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W piśmie z 12 marca 2024 r. Inwestorzy zmodyfikowali wniosek wskazując, że jego przedmiotem jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią produkcyjną i pomieszczeniem biurowym na działkach nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]: 1. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią produkcyjną i pomieszczeniem biurowym na działce [...], 2. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią produkcyjną i pomieszczeniem biurowym na działce [...]. Organ I instancji podał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane, niemniej wniosek Inwestorów podlega rozpoznaniu w związku z postępowaniem naprawczym i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. Prezydent wskazał, że działka nr [...] znajduje się w granicach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Okoliczność ta wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] i w konsekwencji obligowała do umorzenia postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie. Odnośnie zaś inwestycji na działce nr [...] Prezydent podał, że wniosek w tym zakresie był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia, zgodnie z art 53 ust. 4 pkt 4, 4a i 9 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł AK (dalej: "Skarżący"), zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Skarżącego, błędnie przyjęto, że inwestycja spełnia wynikający z art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy w związku ze stwierdzeniem, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Brak naruszenia ładu przestrzennego nie jest bowiem tożsamy ze hipotezą art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Błędnie również ustalono, że decyzja czyni zadość obowiązkom nałożonym na Inwestorów decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i zostanie wykorzystana w postępowaniu legalizacyjnym. Dodatkowo Skarżący zarzucił wadliwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z 27 lutego 2025 r. nr SKO.415/462/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Prawidłowo również ustalono poszczególne wskaźniki charakteryzujące planowaną inwestycję, a jako podstawę ustaleń przyjęto wyniki analizy funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, Organ I instancji w sposób wystarczający i odpowiedni wykazał spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje spełnienie warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O zachowaniu więc przez nową zabudowę zastanego w danym terenie ładu przestrzennego, decydują parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. Taka zaś sytuacja ma miejsce w opisywanej sprawie, co wynika wprost ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Kolegium wskazało, że linię zabudowy wyznaczono prawidłowo jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ustalając go w przedziale 0,27-0,28 przy średniej 0,275. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków wolnostojących w obszarze analizowanym, z tolerancją 20%. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, w nawiązaniu do średniej wartości w obszarze analizowanym oraz wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich. Z kolei geometrię połaci dachowych oraz wysokość głównej kalenicy ustalono, stosownie do § 8 rozporządzenia, odpowiednio w przedziałowych 10 – 30 stopni (tak, jak w obszarze analizowanym) oraz 8 – 9,5 m (przy 7,5 – 11,5 m w obszarze analizowanym). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że postępowanie Organu I instancji cechuje się pełnością czynności i ustaleń. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy i dokonano właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a."., bowiem Prezydent prawidłowo sporządził uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Ponadto w ocenie Organu odwoławczego błędna jest również teza jakoby decyzja nie czyniła zadość obowiązkom nałożonym na Inwestorów w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Organu i instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wnikliwej analizy w zakresie tego, czy na podstawie treści uzasadnienia decyzji Organu I instancji oraz treści analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu można uznać, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych odwołaniu, a w szczególności do zarzutu, dotyczącego przyjęcia za podstawę analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zagospodarowanie terenu na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w warunkach braku dokonania oceny materiału dowodowego w stopniu niezbędnym do wydania pozytywnej decyzji, to jest w braku dokonania analizy, czy planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że dla stwierdzenia spełniania przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa wystarczającym jest stwierdzenie, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego podczas, gdy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek dokonania oceny spełnienia warunku przez pryzmat tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; jak również polegające na uznaniu, że dla przyjęcia spełnienia powyższych warunków wystarczająca jest treść załączonej do decyzji Organu I instancji analizy funkcji zabudowy, która za podstawę obszaru analizowanego przyjmuje jedynie ten teren, którego dotyczy wniosek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczyło się w niniejszej sprawie w związku z postępowaniem legalizacyjnym, jakie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ustalenia poczynione w toku tego postępowania mają bezpośredni wpływ na ocenę legalności obecnie zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] sierpnia 2022r. nr [...] przedstawił ustalenia z których wynikało, że objęty przedmiotem postępowania budynek mieszkalny, znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 1984r. znak [...], które dotyczyło budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Budynek jest użytkowany od początku lat. 90. i od początku w piwnicy znajdowały się urządzenia służące do produkcji maszyn rolniczych. Na piętrze budynku znajdują się z kolei pomieszczenia biurowe. PINB stwierdził, że doszło w związku z tym do zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez przeznaczenie pomieszczeń piwnicy na produkcję maszyn oraz użytkowanie piętra budynku na pomieszczenia biurowe. Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak również budowa ww. budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę jest przedmiotem postępowania naprawczego, jakie toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. PINB wskazał również, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę teren działki nr [...] objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Działka nr [...] w okresie obowiązywania ww. planu znajdowała się w obszarze [...] – teren projektowanego budownictwa jednorodzinnego na wydzielonych działkach. PINB w ww. decyzji z [...] sierpnia 2022r. zobowiązał Inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego z częścią produkcyjną i pomieszczeniem biurowym, co wynika ze zmian wprowadzonych w trakcie jego budowy. W związku z treścią decyzji PINB z [...] sierpnia 2022r. Inwestorzy (BR i JR) wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią produkcyjną i pomieszczeniem biurowym na działkach nr [...] (zgodnie z treścią wniosku zmienionego przy piśmie z 12 marca 2024r.). Nie budzi wątpliwości, że sporny budynek znajduje się na działce nr [...] natomiast działka o nr [...] znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w terenie przeznaczonym pod zieleń parkową. W związku z powyższym prawidłowo Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]. Należało natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji na działce nr [...]. Skarżący kwestionuje bowiem ustalenia Organów co do tego, że opisana powyżej inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Organ I instancji stwierdził w analizie urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynki wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej oraz w zabudowie szeregowej. Na działce o nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pomieszczeniem biurowym na piętrze oraz częścią produkcyjną w piwnicy (wyposażoną w maszyny takie jak: frezarka, tokarka, prasy, zaciskarka, zgrzewarka, stół warsztatowy, wiertarki). W budynku prowadzona jest działalność w zakresie produkcji części maszyn (produkcja części i akcesoriów pojazdów silnikowych). Organ I instancji uznał jednak, że dominująca jest funkcja mieszkalna. Zatem wnioskowana inwestycja jest zgodna z istniejącą funkcją terenu sąsiedniego. Rozstrzygniecie Organu I instancji zostało utrzymane w mocy przez Kolegium. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska Organów co do tego, że inwestycja spełnia wymóg odnośnie kontynuacji funkcji, wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym na działkach otaczających działkę inwestycyjną występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, jak również w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Funkcja produkcyjna występuje wyłącznie na działce inwestycyjnej. Uwzględnienie dotychczasowej zabudowy na terenie inwestycyjnym jeżeli chodzi o kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest dopuszczalne pod warunkiem, że zabudowa ta jest legalna. W niniejszej natomiast sprawie istniejąca już na terenie inwestycyjnym funkcja produkcyjna nie została wprowadzona w sposób legalny. Istniejący na działce o nr [...] budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia, które przewidywało wyłącznie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obowiązujący wówczas miejscowy plan, jak wskazano powyżej, przewidywał dla terenu objętego inwestycją wyłącznie funkcję mieszkaniową. Zatem zmiana sposobu użytkowania budynku, która polegała na wykorzystaniu budynku również na cele produkcyjne została dokonana bez stosownych pozwoleń. Z tego powodu istniejąca na obszarze inwestycyjnym funkcja produkcyjna nie mogła zostać uwzględniona przy ocenie co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjęcie, że istniejąca na działce nr [...] funkcja produkcyjna spełnia wymóg kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uzależnione od tego, czy funkcja produkcyjna występuje już w obszarze analizowanym poza działką inwestycyjną. Taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Przeprowadzona analiza urbanistyczna dowiodła, że obszar analizowany otaczający działkę inwestycyjną jest terenem jednorodnym jeżeli chodzi o funkcję zabudowy, którą jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, to jednak uzupełnienie to, nie może wchodzić w kolizję z funkcjami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (por.m.in. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126; 12 marca 2020 r., II OSK 243/19, LEX nr 3031183 oraz 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859). W ocenie Sądu nie sposób uznać funkcję produkcyjną za funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z tego powodu Sąd stwierdził, że Organy błędnie przyjęły, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia planistyczne zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego – tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu zaskarżona decyzja oraz decyzja Organu I instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł na które składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).