II SA/Rz 554/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 554/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w zakresie nr decyzji i nr ewid. działki), ustalającą dla E. i M. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "utwardzenie części placu jako poszerzenie (kontynuacja części utwardzonego placu) z przeznaczeniem pod składowanie węgla wraz z wykonaniem osłon przeciwpyłowych oraz instalacja wagi elektronicznej w związku z prowadzoną działalnością usługowo – handlową na działce nr ewid. 1838/1 w P.". Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek E. i M. K. Po przeprowadzeniu postępowania, Wójta Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia. Inwestycja wymaga ustalenia lokalizacji w drodze decyzji. Nie wymaga natomiast postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Analiza i projekt decyzji sporządzone zostały przez uprawnioną osobę wpisaną na listę urbanistów. Organ dodał, że projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Powiatu [...] – w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. – w odniesieniu do terenów szczególnego zagrożenia powodziowego oraz uzyskano uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w M. w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia w ten sposób, że zamiast nieprawidłowego w wierszu nr 1 numeru sprawy "[...]" wpisano "[...]" oraz w wierszu nr 15, 22, 98, 105, 108 decyzji zamiast sformułowania "na działce nr ew. 1838/1" wpisano "na działce nr ew. 1838/4" oraz w wierszu 18, 19, 62, 139 Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik decyzji o warunkach zabudowy) zamiast sformułowania "na działce nr ew. 1838/1" wpisano "na działce nr ew. 1838/4". W złożonym od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. odwołaniu M. P. wskazała, że po raz kolejny nie wyraża zgody na składowanie węgla w bliskiej odległości od zamieszkałych domów, gdyż jest to materiał łatwopalny, pylący i stanowiący zagrożenie zdrowotne dla ludzi i środowiska. Natomiast A. P. w złożonym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której to zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d, art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – zwana dalej "ustawą") oraz art. 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Odwołująca zarzuciła ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. , art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części Kolegium powołując się na art. 60 i 61 ustawy wskazało, że organ I instancji zbadał zaistnienie przesłanek o jakich mowa w ww. przepisach i stwierdził, że działka na której ma być prowadzona inwestycja położona jest na terenie o charakterze zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Na terenie objętym analizą usytuowany jest budynek usługowo – handlowy, a w północno–wschodniej części budynek gospodarczy. Zagospodarowanie terenu ma charakter zabudowy usługowej i funkcji handlowej. Kolegium uznało, że w zakresie kontynuacji funkcji nowa zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić z istniejącą funkcją. W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, warunkujące uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i sama decyzja zgodna jest z przepisami szczególnymi. Nadto projekt decyzji zastał uzgodniony z Zarządem Dróg Powiatu [...], z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. oraz Państwową Inspekcją Sanitarną. Planowana inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Decyzja zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Inwestycja zarówno w fazie realizacji i użytkowania nie może m.in. powodować ograniczeń osób trzecich w zakresie możliwości zagospodarowania oraz użytkowania terenów sąsiednich i ograniczeń w dotychczasowym użytkowaniu. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana na podstawie należycie zebranego materiału dowodowego, jest zgodna z wymogami ustawy i spełnia wymagania zawarte w art. 107 K.p.a. Prawidłowo także organ I instancji dokonał sprostowania oczywistego błędu w zakresie oznaczenia działki (postanowienie z dnia 6 marca 2012 r.) W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. P. zawnioskowała o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d, art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy, bezzasadne pominięcie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz naruszenie art. 64 ustawy z dnia 30 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i (...). Skarżąca zarzuciła nadto błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1, art. 15 , art. 106, art. 107 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu A. P. podtrzymała argumentację odwołania oraz stanowisko wyrażone we wcześniej składanych pismach. W jej ocenie wydana decyzja nie chroni interesów osób trzecich, nie uwzględnia nowego stanu faktycznego, bowiem organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał E. K. likwidację składu opału. Nadto naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zasada dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca zakwestionowała również dokonane uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. na zasadzie "zgody milczącej", co jest sprzeczne z art. 106 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazując na art. 53 ust. 5 ustawy wyjaśniło, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, takie uzgodnienie uważa się za dokonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszeniem przepisów, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wypada też zauważyć, że na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Użyte w tym przepisie określenie "w granicach danej sprawy" niewątpliwie wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów WSA z dnia 27.06.2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001/1/7). Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., I OSK 275/06, Lex 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...].03.2012 r.) w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie – także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie pod treści jej zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli treść decyzji (na ukształtowanie w niej stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego). Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów i w związku z tym należy zgodzić się ze skarżącą, o ile kwestionuje ustalenia organów orzekających w sprawie niniejszej dotyczące stanu faktycznego (chociaż nie wskazała w/w przepisów K.p.a.). Chybione natomiast jest stanowisko skarżącej, jakoby naruszone zostały przepisy art. 10 i art. 15 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. (zasady czynnego udziału) nie został bowiem w skardze bliżej rozwinięty, zaś z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu było naruszone, względnie naruszane w takim stopniu, iżby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., w szczególności z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Otóż według twierdzeń skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał E. K. - która wraz z mężem M. K. złożyła wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję p.n. utwardzenie placu jako kontynuacja części utwardzonego placu o łącznej pow. 630 m2 przeznaczonego na składanie węgla wraz z wykonaniem osłon przeciwpyłowych, instalacją wagi elektronicznej – likwidację składu opału na pow. 30 m2 na działce nr 1838/4 obr. 52 poł. w miejscowości P., z uwagi na "bezprawne działania" inwestora. Nie budzi w związku z tym jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, stanowiącej "poszerzenie (kontynuację części utwardzonego placu)" przeznaczonego pod składowanie węgla, winno zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności podnoszonej przez skarżącą, jak również dokonaniem odpowiedniej jej oceny. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (wspomniana okoliczność już w odwołaniu skarżącej została zauważona) nie zawiera w tym względzie żadnego stanowiska organu II instancji, w aktach sprawy brak jest też wspomnianej decyzji organu nadzoru budowlanego. Z kolei E. K. podczas rozprawy przed Sądem oświadczyła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powoływaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co dotychczas nie nastąpiło. W takiej sytuacji co najmniej przedwczesnym (a więc nieprawidłowym) było rozstrzyganie o planowanej inwestycji, tj. "poszerzeniu, jako kontynuacji" placu składowego, co do którego miałby zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Trzeba też zauważyć, że nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne nie zawierają wniesionego przez skarżącą odwołania z dnia [...] listopada 2011 r., które skutkowało uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...].12.2011 r.) decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, przy czym argumenty zawarte w tymże odwołaniu zostały przez skarżącą podtrzymane w odwołaniu wniesionym przez nią od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Jednocześnie z zawiadomienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znajdującego się w aktach sprawy, skierowanego do stron postępowania wynika, że "po uzupełnieniu wniosku inwestora i po uwzględnieniu wniosków zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 2011.12.[...]" został ponownie sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności brak tej decyzji w aktach sprawy nie pozwala na skontrolowanie, czy i jakie wnioski zostały przez organ I instancji uwzględnione. Nie wynika też w żaden sposób z materiału zebranego w sprawie, w jakim zakresie wniosek inwestora został uzupełniony, a zwłaszcza czy to "uzupełnienie" dotyczy wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2011 r., czy wcześniejszego. Z akt sprawy wynika, że stanowiąca własność E. i M. K. działka nr 1838/1 poł. w P. została decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) podzielona na działkę nr 1838/3 o powierzchni 0,235 ha i nr 1838/4 o powierzchni 0,3023 ha, zgodnie zaś z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. pod planowaną inwestycję przeznaczona została działka nr 1838/4. W wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającej warunki zabudowy wymieniono działkę nr 1838/1 jako przeznaczoną pod planowaną inwestycję, prostując następnie, iż będzie ona realizowana na działce nr 1838/4, a więc zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] grudnia 2011 r. Natomiast wskazany w tej decyzji kontur działki, na której może być realizowana przedmiotowa inwestycja, oznaczony został literami ABCDEFGH-A, co odpowiada działce nr 1838/1, czyli działce inwestora sprzed podziału. Również w załączniku graficznym Nr 1 do powyższej decyzji teren planowanej inwestycji oznaczony został tymi samymi literami, obejmując natomiast swym zakresem działki nr 1838/3 i nr 1838/4 (czyli powstałe z podziału działki nr 1838/1), co pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora, a przede wszystkim oznacza, iż nie został jednoznacznie ustalony teren pod zabudowę (planowaną inwestycję). Jest to nie do zaakceptowania na gruncie norm prawa materialnego, tj. art. 54 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane zatem naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przeprowadzić postępowanie w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Z tych względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.