II SA/Rz 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 555/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. B. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez H. B. od pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] zawierającego informację o sposobie rozpatrzenia wniosku o sfinansowanie ze środków Funduszu Pracy kosztów szkolenia aplikacji adwokackiej oraz kosztów dojazdu. W podstawie prawnej organ powołał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13.01.2012 r. H. B. zwróciła się o sfinansowanie kosztów szkolenia odbywanego w ramach aplikacji adwokackiej oraz dojazdu na to szkolenie. W odpowiedzi na nie Kierownik Działu Usług Rynku Pracy Powiatowego Urzędu Pracy, pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...], poinformowała wnioskodawczynię o odmownym rozpatrzeniu wniosku, z uwagi na fakt, że aplikacja adwokacka nie jest szkoleniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008, Nr 69, poz. 415, ze zm.) – powoływanej dalej również w skrócie jako "ustawa", a zasady jej odbywania zostały uregulowane w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188, ze zm.). W związku z powyższym nie jest to szkolenie, na które może skierować starosta a prawa i obowiązki osób odbywających aplikację nie mogą zostać określone przez Powiatowy Urząd Pracy ani być przedmiotem ustaleń urzędu z instytucją szkoleniową. Okres odbywania aplikacji adwokackiej jest znaczenie dłuższy od okresu szkolenia, o jakim mowa w ustawie, zaś Okręgowa Rada Adwokacka nie jest wpisana do rejestru instytucji szkoleniowych dlatego nie można jej zlecić szkoleń dla osób bezrobotnych, finansowanych ze środków publicznych. Stwierdzono, że brak jest również przesłanek do sfinansowania kosztów dojazdu. H. B. pismem z dnia 2 lutego 2012 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy w tym zakresie. Zarzuciła, że w postępowaniu naruszono art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ pismo Powiatowego Urzędu Pracy (dalej PUP) nie spełnia warunków formalnych dla decyzji administracyjnej tj. nie zawiera wskazania organu administracji, podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz czytelnego podpisu. Wskazała, że PUP działał bez podstawy prawnej ponieważ organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...], co prowadzi do naruszenia art. 6 i 7 Konstytucji a także art. 40 ust. 3a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie uwzględniono słusznego interesu strony, przez co naruszono art. 7 i 8 k.p.a. a także uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Organ błędnie przyjął, że aplikacja adwokacka nie jest szkoleniem. Art. 40 ust. 4 ustawy dotyczący okresów szkolenia nie ma zastosowania, gdy bezrobotny występuje z wnioskiem o sfinansowanie szkolenia. Nieprawidłowo przyjęto, że bezrobotny może wnosić o sfinansowanie szkolenia organizowanego tylko przez podmioty wpisane do rejestru prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy. Zdaniem wnioskodawczyni przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193 ze zm.) nie przewidują wymogu, iż szkolenie musi rozpocząć się po zawarciu przez starostę umowy z instytucją szkoleniową. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Starosty, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 24.01.2012 r. Stwierdził, że niniejsza sprawa nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej ponieważ zgodnie z częścią VII pkt. 6 pdpkt. 6.3. w/w rozporządzenia osoba uprawniona zostaje poinformowana na piśmie o sposobie rozpatrzenia wniosku o skierowanie na szkolenie. Wnioskodawczyni została poinformowana w sposób prawidłowy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Przepisy art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. nie zostały naruszone ponieważ pismo informujące o sposobie rozpatrzenia wniosku nie jest decyzją. Nie naruszono także art. 6 i 7 Konstytucji oraz art. 40 ust. 3a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż 1.01.2006 r. weszło w życie porozumienie pomiędzy Powiatem [...] a Gminą [...] o wykonywaniu przez Powiatowy Urząd Pracy [...] zadań określonych w art. 9 w/w ustawy. Zgodnie z § 3 tego porozumienia, organem właściwym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji będących przedmiotem porozumienia jest Starosta Powiatu [...]. Ponadto podkreślono, że aby szkolenie osoby bezrobotnej mogło być sfinansowane z Funduszu Pracy muszą być spełnione przesłanki określone w ustawie. Zasady rekrutacji oraz organizacja aplikacji adwokackiej (czas trwania, ilość godzin zegarowych w tygodniu) uniemożliwiają uznanie jej za szkolenie w rozumieniu przepisów ustawy. Od pisma tego H. B. złożyła odwołanie, w którym ponownie podniosła zarzuty, przedstawione już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreśliła, że decyzja wydana przez Dyrektora PUP nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. ani w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dyrektor PUP nieprawidłowo zinterpretował przepis części VII pkt. 6 pdpkt. 6.3. rozporządzenia uznając, że zawiera on dyspozycję dla organu jedynie do poinformowania osoby uprawnionej o sposobie rozpatrzenia wniosku o skierowanie na szkolenie. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek nie dotyczył skierowania na szkolenie. Fakt, że okres odbywania aplikacji adwokackiej jest znaczenie dłuższy od okresu szkolenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 4 ustawy nie powoduje, iż aplikacja adwokacka nie może być uznana za szkolenie, o którym mowa w ustawie. Aplikant jest obowiązany do odbycia szkoleń w określonym wymiarze czasowym co prowadzi zdaniem skarżącej do wniosku, że są spełnione przesłanki do uznania aplikacji adwokackiej za szkolenie w rozumieniu ustawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od wymienionego wyżej pisma z dnia [...] lutego 2012 r. W motywach wskazał, że sprawy będące przedmiotem wniosku nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. W art. 9 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazano zamknięty katalog decyzji, które wydają organy przy realizacji zadań z zakresu polityki rynku pracy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawa wyklucza wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach finansowania kosztów szkolenia, brak też podstawy do wydawania decyzji dotyczących organizowania szkoleń, skierowania na szkolenia czy zwrotu kosztów dojazdu. Wskazano, że zgodnie z ustawą finansowanie szkoleń, w tym również szkoleń wskazanych przez osoby bezrobotne odbywa się na podstawie umów cywilnoprawnych. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2012 r. jest czynnością materialno – techniczną, od której nie przysługuje odwołanie. H. B. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r., zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz wymierzenie organowi grzywny w razie niezastosowanie się przez niego do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skarżąca wniosła także o sformułowanie wiążących ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania poprzez wskazanie, że Okręgowa Rada Adwokacka jest instytucją szkoleniową zaś aplikacja adwokacka jest szkoleniem w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż faktyczny okres szkolenia, po odliczeniu okresu wakacji i stażu wynosi 24 miesiące. Skarżąca podniosła, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. jest decyzją administracyjną. Uzasadniając to twierdzenie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14.12.2009 r., sygn. akt I OSK 853/09, w którym NSA stwierdził, że pismo Starosty odmawiające uwzględnienia wniosku jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., gdyż zawiera minimum elementów, które powinna zawierać decyzja. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego ponieważ organ ograniczył się jedynie do przywołania przepisów prawa, nie mających większego znaczenia na tym etapie rozpatrywania sprawy. Stwierdzono, że kwestia zawarcia umowy cywilnoprawnej między instytucją szkoleniową a Starostą nie jest zasadnicza dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ponieważ skarżącą i Starostę łączy stosunek administracyjnoprawny. Podkreślono, że art. 9 w/w ustawy jest normą kompetencyjną, określającą zadania organu w zakresie polityki rynku pracy lecz nie wskazuje form działania administracji, w których zadania te mają być wykonywane. Organ może dostosować formę działania do właściwości danej sprawy, nie może jednak nie wydać decyzji, gdy rozstrzyga indywidualną sprawę. Skarżąca nadmieniła także, że podczas studiów, jako osoba bezrobotna nie występowała do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o jakąkolwiek pomoc, mimo, że studia te były odpłatne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność środka odwoławczego może być spowodowana przyczynami o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Pierwsze z wymienionych dotyczą m. in. sytuacji gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że pismo Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2012 r. nie stanowi formy władczego rozstrzygnięcia organu, jaką jest decyzja administracyjna. Zasadnicze znaczenie dla takiej kwalifikacji wymienionego pisma ma treść powołanego w zaskarżonym postanowieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008, Nr 69, poz. 415, ze zm.). Przepis ten enumeratywnie wymienia kategorie spraw, w których wydawane są decyzje w zakresie polityki rynku pracy, wskazując w pkt a)-d): - uznanie lub odmowę uznania danej osoby za bezrobotną oraz utratę statusu bezrobotnego, - przyznanie, odmowę przyznania, wstrzymanie lub wznowienie wypłaty oraz utratę lub pozbawienie prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, - obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, - odroczenie terminu spłaty, rozłożenie na raty lub umorzenie części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a ; Katalog zawarty w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia (...) ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (taki pogląd został wyrażony m. in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 9.11.2009 r., IV SA/Wr 543/2006 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 23.05.2012 r., II SA/Rz 327/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą legalizmu i zasadą ogólną wynikająca z art. 6 k.p.a. nie można domniemywać podstawy do wydania decyzji, musi ona wynikać wyraźnie z konkretnego przepisu prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że dla kwestii finansowania szkoleń organizowanych ze środków Funduszu Pracy ustawodawca nie przewidział formy decyzyjnego załatwienia sprawy, zarówno w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i w innych przepisach tej ustawy, w tym także w art. 40 -43. Ostatnio wymienione przepisy, jak również wydane w oparciu o art. 35 ust. 5 cyt. ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193 ze zm.), regulują organizowanie szkoleń bezrobotnych, które prowadzone są w oparciu o umowę zawieraną pomiędzy starostą a instytucją szkoleniową. Z tego też względu w zakresie finansowania tego rodzaju szkoleń nie ma zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 14 b) ustawy, bowiem przewidziana w nim decyzja mająca za przedmiot świadczenia finansowane ze środków Funduszu Pracy wydawana jest jedynie wówczas, gdy świadczenia te nie wynikają z zawartych umów. Należy również podkreślić, że domniemanie formy decyzji w przypadku pisma posiadającego elementarne jej cechy (oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji) jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują dla załatwienia danej sprawy formę decyzji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, stąd też Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że wniesienie odwołania było niedopuszczalne i wydał postanowienie w oparciu o art. 134 k.p.a. Jednocześnie Sąd wskazuje, że rozpoznając skargę H. B. związany był granicami sprawy i dokonywał oceny legalności wyłącznie zaskarżonego postanowienia, a z tego względu nie mógł "formułować wiążących ocen prawnych" w zakresie uznania Okręgowej Rady Adwokackiej za instytucję szkoleniową w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czego domagała się skarżąca. Z przedstawionych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.