II SA/Rz 555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne - postanawia- odrzucić skargę Przedmiotem skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P., zwanej dalej także "Spółką" jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS" z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] wydane w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne. Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 2013r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS" przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" w K. przy ul. [...] 17 prowadzonym przez Spółkę. Kontrola jednoznacznie potwierdziła, że w przedmiotowym obiekcie wprowadzane były do obrotu produkty o nazwie Cząstka Boga: NARAYANA 0,5 g, Cząstka Boga: PRYTHIWI 0,3 g oraz Cząstka Boga: VISHWAKARMAJI 1 g, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.) i jako takie, z uwagi na brzmienie art. 44 b ustawy nie mogły być wprowadzane do obrotu. Podczas kontroli pracownik sklepu K.B. – K. wręczyła kontrolującym podpisane osobiście zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) - zwaną dalej "ustawą". Pismo nie zawierało wskazania adresata. Nie zostało do niego także dołączone pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki. W dniu 7 listopada 2013r. do PPIS wpłynął kolejny sprzeciw, opatrzony datą 4 listopada 2013r., złożony przez Spółkę reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego E.K. w trybie art. 84 c ustawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] orzekł o bezprzedmiotowości sprzeciwu z dnia [...] grudnia 2013r. (data wpływu 7 listopada 2013r.), wniesionego przez Spółkę na czynności kontrolne podjęte w dniu [...] listopada 2013 roku w sklepie "[...]" przy ul. [...] 17, [...] K. W uzasadnieniu organ podkreślił, że kontrola została przeprowadzona z poszanowaniem przepisów ustawy. Przedstawienie przez pracownika sklepu sprzeciwu na czynności kontrolne nie skutkowało wstrzymaniem czynności kontrolnych z uwagi na fakt, że sprzeciw powinien zostać wniesiony do organu wykonującego i podejmującego kontrolę, a to nastąpiło dopiero w dniu 7 listopada 2014r. Także nieobecność kontrolowanego nie mogła stanowić przeszkody w przeprowadzeniu czynności kontrolnych, bowiem w myśl art. 80 ust. 5 ustawy czynności te przeprowadzono w obecności przedstawicieli Komendy Miejskiej Policji w K. Z kolei brak zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli wynikał z zaistnienia podejrzenia bezpośredniego zagrożenia zdrowia związanego z wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych w myśl art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy. Końcowo organ wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych powoduje brak możliwości wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub postanowienie o ich kontynuowaniu w trybie art. 84 c ust. 9 ustawy. Spółka złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", polegające na wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania postanowienia o bezprzedmiotowości postępowania, a przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na które powołuje się organ, przewidywały wyłącznie możliwość wydania postanowienia o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych; - art. 84c ust. 9 ustawy poprzez jego niezastosowanie, nierozpatrzenie sprzeciwu w przewidzianym do tego ustawowym terminie i niewydanie w okresie 3 dni od wniesienia sprzeciwu odpowiedniego postanowienia; - art. 84c ust 12 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, od czynności kontrolnych; - art. 84c ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu mimo, iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu; - art. 79b ustawy poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; - art. 79 ust. 2 pkt 5 oraz art. 79 ust.7 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i nieuzasadnienie słuszności odstąpienia od zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia; - art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, wydanie postanowienia nieznanego przepisom prawa, brak precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz błędne pouczenie w zakresie terminu złożenia zażalenia. Z uwagi na podniesione zarzuty wnoszący zażalenie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i odstąpienie od czynności kontrolnych. Po rozpoznaniu zażalenie wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] PWIS, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 84 c ust. 10 i art. 16 ustawy, art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie PPIS z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] o bezprzedmiotowości sprzeciwu z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, wobec czego nie było możliwe wydanie merytorycznego postanowienia w trybie art. 14 c ust. 9 ustawy. Wniesienie sprzeciwu wywołuje jedynie skutki do czynności, które są w toku. Organ naprowadził, że wprawdzie braki formalne sprzeciwu zostały uzupełnione po pierwszym wezwaniu organu z uchybieniem 7 - dniowego terminu do dokonania tej czynności, co naruszyło art. 64 § 2 k.p.a, jednak nie spowodowało pozostawienia sprzeciwu bez rozpoznania. Po uzupełnieniu, w wyniku kolejnego wezwania organu, dalszych braków formalnych pełnomocnictwa, tym razem z zachowaniem 7 – dniowego terminu do dokonania tej czynności organ orzekł o bezprzedmiotowości sprzeciwu z dnia [...] listopada 2013r. Z analizy protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że kontrolujący zarówno przed przystąpieniem do czynności kontrolnych jak i w ich trakcie, postępowali zgodnie z nałożonymi na nich obowiązkami wynikającymi z ustawy. W obecności przedstawicieli KM Policji w K. upoważnieni przedstawiciele PPIS w K. okazali pracownikowi kontrolowanej spółki legitymacje służbowe, poinformowali o celu i zakresie kontroli, przysługujących prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz przekazali upoważnienie do kontroli, które jednak nie zostało przyjęte przez obecnego podczas kontroli pracownika sklepu K.B. – K. Przeprowadzona kontrola była uzasadniona bezpośrednim zagrożeniem tycia i zdrowia oraz wcześniejszymi, potwierdzonymi przypadkami wprowadzania do obrotu przez sklep "[...]" w K. przy ul. [...] 17 produktów zawierających w swoim składzie środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. To skutkowało brakiem zawiadomienia z zamiarze wszczęcia kontroli, co z kolei szczegółowo opisano w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], którego podpisania i przyjęcia odmówiła K.B.- K. Za niezasadne uznał organ zarzuty zażalenia odnoszące się do niewyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania w sprawie sprzeciwu jest jego rozpatrzenie, a nie zbieranie dowodów. Także brak kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli. Z mocy bowiem art. 80 ust. 3 ustawy na kontrolowanym spoczywa obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności, a kontrolowany tego obowiązku nie dopełnił. Skoro sprzeciw został wniesiony po zakończeniu kontroli, PPIS nie mógł wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub postanowienia o ich kontynuowaniu, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. W tej sytuacji wydano postawienie zaskarżone, które jedynie deklaratoryjnie stwierdza niemożność rozpatrzenia merytorycznego złożonego sprzeciwu, jako spóźnionego. Wprawdzie przepisy ustawy nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia niemniej jednak, organ II instancji kierując się zasadą poszanowania praw stron postępowań kontrolnych, przyjął prawo strony do skutecznego złożenia zażalenia w tej sprawie i rozpoznał je merytorycznie. Stosowanie analogii stało się konieczne wobec luki w prawie, polegającej na tym, że w postępowaniu szczególnym uregulowanym art. 84c ustawy nie przewidziano rozstrzygnięć o charakterze formalnoprawnym związanych z bezprzedmiotowością sprzeciwu. Ponadto organ wyjaśnił, że prowadzenie badań laboratoryjnych nie jest kontrolą w rozumieniu ustawy, a jest to innego rodzaju czynność dowodowa w postępowaniu nadzorowym uregulowanym w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Czynności kontroli sanitarnych wraz z badaniami laboratoryjnymi mieszczą się w szerszym pojęciu czynności prowadzonych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zażalenia, należy stwierdzić, że istotnie organ I instancji wadliwie pouczył skarżącego o prawie do złożenia zażalenia jednak zdaniem organu II instancji to uchybienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazane wyżej postanowienie PWIS z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji przytaczając w całości zarzuty podniesione wcześniej zażaleniu. Dodatkowo zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 84c ust. 6 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu. Wniosła o uchylenie w całości postanowień organu II i I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W takim przypadku przedstawiciel ustawowy lub organ, albo osoby o których mowa w art. 28 p.p.s.a. mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Pełnomocnik zaś przy pierwszej czynności procesowej obowiązany jest dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa (zob. art. 28 § 1, 29, 34, 37 § 1, 46 § 3 p.p.s.a.). Z treści art. 28 § 1 P.p.s.a. wynika, że osoby prawne dokonują czynności przez organy. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością organem prowadzącym sprawy spółki i reprezentującym ją na zewnątrz jest zarząd (art. 201 § 1 K.s.h.). Z przepisów art. 18 § 1 i § 2 cyt. ustawy wynika, że członkiem zarządu może być tylko osoba fizyczna, mająca pełną zdolność do czynności prawnych z wyłączeniem jednak osoby, która skazana została prawomocnym wyrokiem za przestępstwa określone w przepisach rozdziałów XXXIII-XXXVII Kodeksu karnego oraz w art. 585, art. 587, art. 590 i w art. 591 ustawy. Uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] marca 2013 r. odwołany został M.W. z funkcji Prezesa Zarządu Spółki i powołano na jego miejsce J.G., który jako członek zarządu nie może ważnie reprezentować tej skarżącej spółki ponieważ wcześniej był karany. Dołączone do akt pełnomocnictwo dla radcy prawnego podpisane zostało przez M.W. z dnia [...] marca 2013 roku, a więc w dacie kiedy nie był członkiem zarządu spółki, ponieważ Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki odbyło się [...] marca 2013 roku, i uchwałą Nr [...] M.W. został odwołany z funkcji prezesa zarządu. Niezależnie od powyższego "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 94c ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 672) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego" (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13). Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie o którym mowa w art. 84c tej ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym ponieważ rozdział 5 tej ustawy, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej nie zaś załatwianie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. (postanowienie WSA w Lublinie z 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 771/13). Przedmiotowa sprawa wobec tego nie może być objęta skargą do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną.