II SA/Rz 555/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazaną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz [...], na skutek wniosku K. K., odmówił jej przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego z uwagi na brak spełnienia kryterium dochodowego. Organ ustalił, że wspólne gospodarstwo domowe wnioskodawczyni prowadzi z J. P. Łączny miesięczny dochód wymienionych wynosi 1653,39 zł, w tym 732,09 zł z tytułu renty rolniczej oraz 921,30 zł z tytułu gospodarstwa rolnego (3,6852 ha) i przekracza on kryterium dochodowe, które w przypadku rodziny wnioskodawczyni wynosi 912 zł (456 zł x 2). Jednocześnie organ z urzędu rozpatrzył, czy nie zachodzi szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art.41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), zwanej dalej "u.p.s.". Jak wskazał organ, przepis ten daje możliwość przyznania prawa do bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Burmistrz ustalił, że trudna sytuacja w rodzinie K. K. spowodowana jest długotrwałą chorobą, jednakże w sprawie nie zostały przedstawione żadne koszty leczenia. Dlatego też nie stwierdził szczególnie uzasadnionej przyczyny do przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego osobie, która nie spełnia kryterium dochodowego. K. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała w nim, że utrzymuje się tylko z prowadzonego gospodarstwa rolnego, które w istocie nie przynosi dochodów z uwagi na jej wiek i stan zdrowia. Strona podniosła potrzebę remontu budynku mieszkalnego, na co nie posiada stosownych środków finansowych. Wskazała, że przy prowadzeniu gospodarstwa pomaga jej J. P., który jednak całą swoją rentę przeznacza na lekarstwa dla siebie. Często zmuszona jest - z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną - korzystać z pomocy rodziny. SKO po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dokonując oceny całości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania Kolegium stwierdziło, że Burmistrz [...] dokonał analizy rzeczywistej sytuacji życiowej wnioskodawczyni, a wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że J. P. cierpi na wiele schorzeń i ponosi on z tego tytułu znaczne wydatki. Wymieniony nie okazał jednakże jakichkolwiek dowodów dokumentujących wydatki związane z procesem leczenia. Z kolei K. K. pytana o powyższe stwierdziła, że nie pamięta wysokości ponoszonych z tego tytułu opłat. SKO podkreśliło, że ze względu na problemy zdrowotne sytuacja materialna wnioskodawczyni może być dla niej rzeczywiście subiektywnie trudna, jednak nie daje to podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. K. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Strona powtórzyła argumentację odwołania, iż pobierana przez J. P. renta nie wystarcza mu nawet na pokrycie wszystkich wydatków związanych z jego leczeniem. Skarżąca zwróciła uwagę, że sama również się leczy. Prowadzone gospodarstwo rolne nie przynosi dochodów z przyczyn niezależnych od nich, a z winy Gminy i Starostwa Powiatowego, które "specjalnie utrudnia im życie". Brak przyznania zasiłku narusza ich prawo do normalnego życia i przekracza granice uznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji administracyjnych – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zasiłku celowego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej zależnym od spełnienia kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Ma charakter pomocy doraźnej i ukierunkowany jest na zaspokojenie określonej potrzeby bytowej. Jest również świadczeniem przyznawanym w ramach instytucji uznania administracyjnego, która uprawnia organ pomocy społecznej do wyboru jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć danej sprawy, choć wymaga należytego i przekonywającego umotywowania, uwzględniającego wskazówki określające zasady udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w szczególności wynikające z art. 2 i 3 u.p.s. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Ustalenie, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do otrzymania omawianego zasiłku nie oznacza zatem, że po stronie organu powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub chociażby w części. Sądowa kontrola nie obejmuje natomiast celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz odnosi się wyłącznie do zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 107/11). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły treść żądania strony oraz jej sytuację materialno-bytową, a także zastosowały właściwe przepisy prawa. W sposób należyty uzasadniły podjęte rozstrzygnięcie, spełniając wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a., któremu nie można zarzucić dowolności. Wyjaśniły bowiem w pierwszej kolejności, że strona nie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku, bowiem przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. kryterium dochodowe, co uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego. W tej materii organy ustaliły, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J. P. Łączny miesięczny dochód wymienionych wynosi 1653,39 zł, w tym 732,09 zł z tytułu renty rolniczej oraz 921,30 zł z tytułu gospodarstwa rolnego (3,6852 ha) i przekracza on znacznie kryterium dochodowe, które w przypadku rodziny wnioskodawczyni wynosi 912 zł (456 zł x 2). Fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego został potwierdzony przez skarżącą, podobnie wygląda kwestia powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego i wysokości uzyskiwanej renty rolniczej. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z posiadanego gospodarstwa rolnego, bowiem K. K. zarzuca, że z uwagi na wiek i stan zdrowia nie przynosi ono żadnych dochodów. I tak, na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441, a także wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności podnoszone przez skarżącą o braku wyliczonych przez organ dochodów z gospodarstwa rolnego bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy nie mogą zatem być podstawą dla odmiennych ustaleń. Powyższe ustalenia powodują, że stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie może uzyskać zasiłku celowego jest oczywiście uzasadnione. W tej materii nie ma żadnego wpływu na zasadność stanowiska organów fakt ponoszenia ewentualnych wydatków na leki przez K. K. i J. P. Organy rozpatrzyły także możliwość przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego. W świetle przepisu art. 41 pkt 1 i 2 w.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu jego części lub całości. W tym zakresie organy stwierdziły, że trudna sytuacja w rodzinie K. K. spowodowana jest długotrwałą chorobą, jednakże w sprawie nie zostały przedstawione żadne koszty leczenia, dlatego też nie uznano istnienia szczególnie uzasadnionej przyczyny do przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku specjalnego celowego osobie, która nie spełnia kryterium dochodowego. Sąd orzekający aprobuje stanowisko doktryny i nauki, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego możliwe jest przy zaistnieniu wyjątkowych okoliczności, w sytuacji, kiedy beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Sytuacja materialna osób nie spełniających kryterium dochodowego jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 155/07, LEX nr 509368). Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r., III SA/Kr 401/11, LEX nr 1114175). Zdaniem NSA "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, LEX nr 1080954). Przykładowo za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji, zakup biletów MPK. W oczach Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie można również potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Stanowisko takie zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., I SA/1427/14. Dodatkowym argumentem, który skutkować musi koniecznością odmowy uwzględnienia wniosku jest brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt wydatkowania wysokich kwot na zakup lekarstw, czy wizyt u lekarza. Wytknąć organom należy, że sentencja decyzji organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego zasiłku celowego, a tylko zasiłku specjalnego celowego i bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Traktując jednak wydaną przez ten organ decyzję, jako całość stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji zawarto stwierdzenie, iż skarżącej nie może być przyznany zasiłek celowy z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Z tej przyczyny Sąd przyjmuje, że decyzja ta zawiera również rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego. Sentencja decyzji organu II instancji zawiera rozstrzygnięcie dotyczące zarówno zasiłku celowego, jak też bezzwrotnego specjalnego zasiłki celowego. Stwierdzone przez Sąd uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wszystkie powyższe okoliczności wskazują na to, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynika sprawy lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalono.