II SA/Rz 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg J. J. i Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości -skargi oddala- Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r podjętą na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym / Dz .U z 2001 r Nr 142,poz. 1591 ze zm/ oraz art. 37 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce gruntami / DZ.U z 2004 r NR 261 poz. 2603 ze zm/ Rada Miasta wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej części nieruchomości o pow. 1ha 30 ar, położonej w R. przy ulicy Z. i G. , oznaczonej nr 1331 obr. [...] o pow. 17540 m kw obj. Kw Nr [...], własności Gminy Miasto z przeznaczeniem na realizację budownictwa mieszkaniowego, wielorodzinnego określonego w załączniku do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta. W końcowej treści uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W uzasadnieniu chwały wyjaśnione zostało, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w K. zwróciła się z wnioskiem o przekazanie części działki nr 1331 obr [...] Obj. Kw [...] na jej rzecz z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkaniowego wielorodzinnego dla żołnierzy zawodowych. Ponieważ Wojskowa Agencja Mieszkaniowa posiada osobowość prawną, zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej za zgodą Rady Miasta znajduje uzasadnienie w treści art. 37 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 20 kwietnia 2007 roku doręczonym w dniu 9 maja 2007 roku J. J. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Interes prawny wyprowadza z faktu, że jest właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością, która stanowi przedmiot uchwały. Zagospodarowanie tej nieruchomości budynkiem wielorodzinnym ograniczy jego prawa właścicielskie oraz zmieni istniejącą zabudowę w tym terenie . Ochrony prawnej upatruje w przepisach kodeksu cywilnego ze wskazaniem na przepis art. z art. 140 zw. z art. 144 k.c oraz przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren na którym położona jest działka obejmująca przedmiot uchwały położona jest na terenie górniczym, która to okoliczność jest bezsporna. Sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu jest obligatoryjne stosownie do art. 53 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r Prawo geologiczne i górnicze / Dz.U Nr 27 po. 96 ze zm/ Braku planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie pozwalał Radzie Miasta do podjęcia uchwały w tym zakresie. Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2006 postanowiła o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Z." na którym to położona jest działka objęta uchwałą lecz w wyniku złożenia skargi przez A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r sygn.akt II SA/Rz 605/904 stwierdził niezgodność tej uchwały z prawem. W/w wyrok jest nieprawomocny. Do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie Rada Miasta nie powinna podejmować jakichkolwiek uchwał dotyczących tego terenu . Zbywanie nieruchomości stanowiącej własność gminy przed sporządzeniem i uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem zasad o gospodarowaniu mieniem gminnym zważywszy, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w centrum Osiedla D. na którym nie ma innych terenów zielonych i rekreacyjnych oraz urządzeń sportowych. Wręcz przeciwnie w tym terenie dominuje zabudowa niska , jednorodzinna i zagrodowa. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym należy do zadań własnych gminy. Działanie Rady Miasta jest zaprzeczeniem nałożonych na nią ustawą samorządową obowiązków. Pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r Stowarzyszenie A. wezwało Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W uzasadnieniu wezwania powtórzona została w całości argumentacja jak w piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 roku wzywającym Rade Miasta przez J. J. Członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy osiedla D., grunty ich graniczą z nieruchomością będąca przedmiotem uchwały i zagospodarowanie terenu w bezpośrednim ich sąsiedztwie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym ograniczy sposób korzystania z ich nieruchomości. Rada Miasta do dnia wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w/w. J. J. oraz Stowarzyszenie A. w swoich skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagali się ; 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, 2/ zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania . W uzasadnieniu swoich skarg powtórzona została w całości argumentacja jak w wezwaniach z dnia 20 maja 2007 r do Rady Miasta do usunięcia ich interesu prawnego . J. J. interes prawny w złożeniu skargi na opisaną uchwałę wywodzi z prawa własności nieruchomości i bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością objętą przedmiotem zaskarżonej uchwały oraz z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Natomiast Stowarzyszenie A. interes prawny w złożeniu skargi wywodzi z przepisów Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej przez parlament ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r / DZ.U Nr 89,poz. 970/. Stowarzyszenie działa na rzecz mieszkańców osiedla D. w R. Na tym terenie planowana jest lokalizacja inwestycji o znacznym oddziaływaniu na środowisko naturalne, dlatego też stowarzyszenia ma interes prawny by działać na rzecz społeczności lokalnej zważywszy na fakt, że jest ono powołane z myślą ochronie warunków życia mieszkańców tego osiedla. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta wniosła o ich odrzucenie z ostrożności procesowej o ewentualne ich oddalenie. W ocenie Rady wniesione skargi nie dotyczą sprawy z zakresu administracji publicznej , o które mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała jest oświadczeniem woli Gminy jako podmiotu prawa cywilnego i nie podlega właściwości sądów administracyjnych . Uchwała Rady Miasta jest wyrazem korzystania z uprawnień właścicielskich i określania sposobu zbycia własnej nieruchomości. Uchwała ta nie ma charakteru ze sfery imperium lecz dominium. Jest uchwałą podjętą w indywidualnej sprawie, nie zawiera regulacji ogólnej dotyczącej zasad gospodarki nieruchomościami. ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od w/w okoliczności Rada podniosła , że skarżący zarówno J. J. jak i Stowarzyszenie A. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ; skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych / DZ.U Nr 153,poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153,poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego. Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność uchwały Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym / DZ.U z 2001 r Nr 142,poz. 1591 ze zm/ zwana dalej u.s.g. oraz art. 37 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce gruntami / DZ.U z 2004 r NR 261 poz. 2603 ze zm/ zwana dalej ustawą, w której to Rada Miasta wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nieruchomość własności Gminy Miasto z przeznaczeniem na realizację budownictwa mieszkaniowego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz wykazanie przez skarżącego naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżonej uchwale organu gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży oznacza zmianę przeznaczenia nieruchomości. Organ gminy rozstrzyga czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości , czy tez nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu lub tez sprzedaży bezprzetargowej jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i może być zaskarżona do sądu administracyjnego. / vide ; Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.IX.1994 r sygn. W.10/94 OTK.1994,cz.II.poz. 46 Uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 6.11.200r sygn. akt OPS 11/00, Następną przesłanką jest wykazanie przez skarżącego legitymacji procesowej do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Przepis art.101 ust.1 u. s g. daje legitymacje do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego, każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienie, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia. O powodzeniu skargi w trybie art.101 ust.1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny/vide; wyrok NSA z dnia 23.11.2005 r. sygn. akt I OSK 715/05 publ. lex nr 192482, wyrok NSA z dnia 14.03.2002 sygn. akt II SA 2506/01 publ. Wokanda 2002/10/38/. Wskazać należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi , jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżących tj. ustalenie w jaki sposób naruszono ich prawem chronionym interes prawny lub uprawnienie. Skarżący J. J. swój interes prawny wyprowadza z faktu sąsiadowania z nieruchomością gminy objętą postanowieniami zaskarżonej uchwały oraz w ochronie prawnej jako właściciela jaka mu przysługuje z tego tytułu ze wskazaniem na przepis art. 140 i 144 k.c. Dodatkowo zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stowarzyszenie A. interes prawny w złożeniu skargi wywodzi z przepisów Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej przez parlament ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r / DZ.U Nr 89,poz. 970/. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali legitymacji czynnej do wniesienia skargi gdyż nie wykazali interesu prawnego lub uprawnienia wskazującego aby zaskarżona uchwała wkraczała w ich interes prawny lub uprawnienie. Skarżący nie wykazali aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo rzeczowe, czy też zobowiązaniowe do nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona uchwała. Zamieszkiwanie na terenie osiedla D., gdzie położona jest nieruchomość, której dotyczy uchwała, nie stwarza interesu prawnego ani uprawnienia. Uchwała nie narusza niczyjej własności jak sugerują skarżący. Wskazane przepisy prawa materialnego zarówno z ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają w żaden sposób praw skarżących. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 k.c. należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego /prawa rzeczowego/ a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym / vide; wyrok NSA z dnia 23.11.2005 r sygn. OSK 715/05 publ. Lex 192482/ Natomiast powołana przez Stowarzyszenie Konwencja nie jest umową międzynarodową oznacza to, że jej przepisy nie mogą być bezpośrednio stosowane bez dokonania zmian w systemie prawnym państwa, które konwencję tą podpisało i ratyfikowało . Oznacza to , że z samych przepisów Konwencji mnie można wywodzić dla siebie uprawnień. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżących do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. wyłącza możliwość dokonanie przez Sąd administracyjny kontroli zgodności uchwały z przepisami prawa i prowadzi do oddalenia skargi. W tych względów Sąd skargę oddalił stosownie do art. 151 P.p.s.a.