II SA/Rz 556/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [....] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 556/17 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu w [...] wprowadziła zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...] oraz całego Jeziora [...] (§ 1 uchwały). Organ ustanowił również, że zakaz nie dotyczy Statków Żeglugi Pasażerskiej w ilości 12 sztuk, jednostek pływających ośrodków naukowo – badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań, jednostek pływających licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego oraz właścicieli zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadających ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczących w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorących udział w akcjach ratowniczych (§ 2 uchwały). Ponadto w myśl § 3 uchwały, winni naruszenia zakazów podlegają sankcjom określonym w Kodeksie wykroczeń. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 12 pkt 11, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). – dalej: "P.o.ś.". Wskazana wyżej uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 6, weszła w życie z dniem 15 lipca 2011 r. Następnie w dniu [...] października 2014 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany opisanej na wstępie uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Uchwalona zmiana obejmowała zmianę § 2 pkt 2 uchwały poprzez dopuszczenie do używania jednostek pływających przez ośrodki naukowo – badawcze (a nie jak wcześniej – ośrodki naukowo – badawcze wyższych uczelni), po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań oraz rozszerzenie podmiotów zwolnionych z zakazu poprzez dodanie w § 2 pkt 5 odnoszącego się do jednostek pływających Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 3 uchwały, weszła w życie z dniem 5 listopada 2014 r. W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. K. W. i Z. Z. – reprezentowani przez radcę prawnego T. S., wezwali Radę Powiatu w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. uchwał jako podjętych z naruszeniem prawa oraz ograniczających bezprawnie możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. K. W. i Z. Z. – reprezentowani przez radcę prawnego T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i Jeziorze [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem: 1. art. 116 ust. 1 P.o.ś. ponieważ jej wydanie nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie; 2. art. 116 ust. 4 P.o.ś. ponieważ wprowadza inne poza ustawowymi wyłączenia dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach; 3. art. 41 u.s.p., ponieważ rada powiatu nie może samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej za naruszenie uchwały, gdyż uchwała nie stanowi powiatowych przepisów porządkowych, 4. uchwała jest sprzeczna z art. 8 ustawy Prawo o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, gdy tymczasem uchwała bezzasadnie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej. Skarżący Z. Z. wskazał, że swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej uchwały wywodzi z faktu, iż jest właścicielem jednostek pływających, zaś w myśl art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje mu prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej może zostać wprowadzone tylko w drodze ustawy, wobec czego zaskarżoną uchwałę uznać należy za sprzeczną z obowiązującymi przepisami prawa. Jej zapisy uniemożliwiają bowiem prowadzenie działalności gospodarczej związanej z możnością prowadzenia żeglugi po Jeziorze [...], a zatem z jeziora, z wód którego może korzystać każdy na zasadzie do powszechnego korzystania z wód określonego w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. K. W. posiada wraz z mężem działkę z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...] i jako podmioty zamierzające prowadzić działalność gospodarczą zakupili jednostki pływające oczekując, że będą mogli korzystać z wód jeziora w preferowany przez siebie sposób. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu w sytuacji, gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi liczy się od daty pierwszego wezwania. W realiach opisywanej sprawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą kierował już mąż skarżącej – R. W., finalnie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. II SA/Rz 226/16 Sąd odrzucił skargę uznając, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Ponieważ R. W. i K. W. pozostają w związku małżeńskim, zdaniem organu uznać należy, że wezwania kierowane przez R. W. dotyczyły także interesów jego żony. Jak wynika bowiem z treści skargi, K. W. wywodzi swój interes prawny z braku możliwości wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej majątku wspólnego małżeństwa, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje jej prawo do ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w konsekwencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ podniósł, że Z. Z. również kierował do organu wielokrotnie pisma dotyczące zaskarżonej uchwały, które w swojej treści stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wystąpił o zmianę zaskarżonej uchwały powołując się na prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, wobec czego uznać należy, że jego skarga również została wniesiona z uchybieniem terminu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wydanie zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją zmieniającej nie zostało poprzedzone badaniami poziomu hałasu, gdyż obowiązek taki nie wynika z art. 116 ust. 1 P.o.ś. Zaskarżona uchwała wprowadza jedynie konkretne ograniczenia co do ilości statków dopuszczanych do poruszania się po wodach zbiorników z napędem spalinowym, a zatem nie wprowadza innych niż ustawowe ograniczeń w używaniu jednostek pływających. Statki wyposażone w napęd inny niż spalinowy mogą nadal poruszać się po objętych uchwałą jeziorach. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że przepisy uchwały naruszają przepis art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż w żaden sposób nie odnoszą się do sposobu i kryteriów doboru statków dopuszczonych do pływania. Wyczerpany obecnie limit statków z napędem spalinowym nie oznacza wszak, że niemożliwy jest transport ludzi jednostkami z napędem elektrycznym. Ponadto, w realiach opisywanej sprawy nie sposób mówić o naruszeniu art. 41 u.s.p., gdyż kontrola przestrzegania wynikającego z uchwały zakazu dokonywana jest z udziałem funkcjonariuszy policji, którzy takie sankcje nakładają. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę K. W., uznając, iż nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do jej wniesienia. Skierowanie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3.03.2017 r., na które odpowiedział organ – podejmując uchwałę odmawiającą uwzględnienia tego wezwania, przesłaną pełnomocnikowi skarżącego w dniu 31.03.2017 r., a sama skarga złożona została 13.04.2017 r. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku organu o odrzucenie skargi Z. Z., wskazującego, że uprzednio kierował on już wielokrotnie pisma dotyczące zaskarżonej uchwały, które w swojej treści stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy dowodzi, że wspomniane pisma składne przez skarżącego na przestrzeni lat 2009 – 2014 stanowiły prośby o wyrażenie zgody na pływanie po Jeziorze [...] przez jednostki pływające z silnikiem spalinowym należące do skarżącego, zaś wspomniane w odpowiedzi na skargę pismo z 11.08. 2014 r. stanowi "petycję" o zmianę uchwały poprzez zwiększenie limitu jednostek pływających po Jeziorze [...] o 1 sztukę – łódź motorową "Admirał". W ocenie Sądu wobec braku wyraźnego wskazania naruszenia interesu prawnego temu pismu nie można przypisać cech wezwania do usunięcia takiego naruszenia, a w związku z tym uznać należy, że skarga została wniesiona z zachowaniem trybu i terminu, wynikających z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu powołała jako podstawę prawną przepisy ustawy o samorządzie powiatowym o charakterze kompetencyjnym, w tym art. 12 pkt 11 u.s.p, a więc ogólną normę kompetencyjną rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, a także art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten został zamieszczony w tytule II dziale V ustawy "Ochrona środowiska" i jego celem jest ochrona przed hałasem powiązana z prawem do odpoczynku, a kompetencja rady powiatu stanowi ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, ograniczając lub zakazując używania jednostek pływających. Ograniczeniu ulega prawo własności albo powszechne korzystanie ze środowiska, które m.in. polega na zaspokajaniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu. Z tego też punktu widzenia, jak podkreśla się w doktrynie (B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013), przepis ten powinien spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Z treści przywołanych przepisów wynika, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję z art. 116 ust. 1 P.o.ś. tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne (taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie – por. m. in. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28.10.2008 r., III SA/Kr 354/08, Lex Nr 505862 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23.03.2016 r., II SA/Go 889/15, Lex Nr 2029463). Należy podkreślić, że w ustawie Prawo ochrony środowiska brak jest definicji pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", jednakże punkt odniesienia w tej kwestii powinno stanowić wydane na podstawie art. 113 ust. 1 P.o.ś., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W realiach rozpoznawanej sprawy nie wiadomo jaki był poziom hałasu na całym obszarze Jeziora [...] oraz na obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...], przed podjęciem zaskarżonej uchwały i w jaki sposób poziom ten zmieni się po ograniczeniu liczby jednostek pływających po tych akwenach. Rada Powiatu nie przeprowadzała też żadnych pomiarów, badań czy konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem. Z treści protokołu sesji Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na której podjęto uchwałę wynika jedynie, że w konsultacjach z Radą Gminy [...] Gmina ta proponowała ograniczenie liczby jednostek pływających do 10 sztuk, natomiast społeczność lokalna postulowała zwiększenie liczby jednostek. Do akt sprawy dołączono uzasadnienie (k.35), przy czym nie wiadomo czy zostało ono sporządzone do zaskarżonej uchwały, czy też do uchwały ją zmieniającej Nr [....] z dnia [...] października 2014 r. Niemniej jednak w jego treści wskazano, że "w obecnym kształcie uchwały została zwiększona ilość statków żeglugi pasażerskiej z 10 do 12 sztuk, ponieważ istnieje zapotrzebowanie na zwiększenie tej ilości ze względu na liczne nowe wnioski wpływające do tut. Starostwa o wyrażenie zgody na pływanie statkami w celach zarobkowych. Dodatkowo ograniczanie ilości statków pasażerskich pływających po Jeziorze mogłoby zostać uznane za ograniczenie swobody działalności gospodarczej". Uzasadnienie to wskazuje, że przy podejmowaniu uchwały Rada nie kierowała się celem zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, o których mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś, ale w sposób dowolny "limitowała" liczbę statków z napędem silnikowym. Nietrafna jest przy tym argumentacja Rady Powiatu zawarta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że wykonanie badań poziomu hałasu nie było warunkiem koniecznym podjęcia uchwały zastrzeżonym przez ustawodawcę. Istotnie, ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków uzależniających podjecie uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 P.o.ś., jednakże treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że rada powiatu może podjąć wyłącznie działania "konieczne" do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wykluczona jest tu dowolność, a jedynym uzasadnieniem dla "konieczności" wprowadzenia ograniczeń lub zakazów wynikających z ww. przepisu są ustalenia dotyczące warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Tylko wówczas podjęta uchwała mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do wydawania uchwał w zakresie określonym w art. 116 ust. 1 P.o.ś. W rozpoznawanej sprawie te granice zostały przekroczone, a zaskarżona uchwała Rady Powiatu w [....] została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii poziomu hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jezior. Zastrzeżenia Sądu budzi również § 3 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że naruszenie zakazów, o których mowa w uchwale podlega sankcjom określonym w ustawie Kodeks wykroczeń. Słusznie wywodzi skarżący, że organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywnę tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast zaskarżona uchwała ma charakter tzw. wykonawczego aktu prawa miejscowego, stanowionego na podstawie przepisów szczególnych, do których odsyła art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale. Nawet gdyby potraktować zapis § 3 jako odesłanie do przepisów Kodeksu wykroczeń, jak zdaje się sugerować organ w odpowiedzi na skargę, to zabieg taki jest również sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, dodatkowo wprowadza wątpliwości interpretacyjne. Z wszystkich podniesionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 ust. 1 P.o.ś., rażąco narusza zasady praworządności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, stosując przy tym art. 82 ust. 1 u.s.p., umożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.