II SA/Rz 556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP"), po rozpatrzeniu odwołania D.G. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant Powiatowy") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Komendant Powiatowy odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Wskazał, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 360, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), w art. 1 pkt 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak w myśl z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlopu wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ponieważ w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] maja 2016 r. wypłacono Skarżącej ekwiwalent przysługujący na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, dlatego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji i przyznanie wyrównania ekwiwalentu z odsetkami. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję KWP wskazał na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i powtórzył argumentację Komendanta Powiatowego dotyczącą materialnoprawnej podstawy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się wg zasad wynikających z przepisu ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym wówczas współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Skarżąca została zwolniona ze służby z dniem [...] maja 2016 r., a więc przed dniem 6 listopada 2018 r. Wobec tego otrzymała ekwiwalent w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Natomiast sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. Zatem w stanie faktycznym i prawnym Skarżącej nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej, niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny, niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Końcowo KWP stwierdził, że kwestia ewentualnych odsetek nie jest sprawa administracyjną, natomiast ich dochodzenie możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzuciła organom naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że służbę w Policji zakończyła [...] maja 2016 r. i w związku z niewykorzystanym urlopem otrzymała ekwiwalent za 67 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 18 dni wg przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia. Kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. wystąpiła o wyrównanie ekwiwalentu wraz z odsetkami. Powołując przepisy Konstytucji oraz bogate orzecznictwo zakwestionowała stanowisko organów o odmowie wypłaty wyrównania. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny. Wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy Skarżąca złożyła za pośrednictwem poczty w dniu 14 listopada 2018 r. We wniosku podała, że z dniem [...] maja 2016 r. została zwolniona ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i w związku ze zwolnieniem otrzymała ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W tym stanie sprawy, Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, natomiast KWP, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję; rozstrzygnięcia te stanowią przedmiot skargi. II. Odmawiając wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy organy obu instancji, jako postawę prawną, wskazały art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." III. W bezspornym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja opiera się na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz w zw. z art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. orzekł, że przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo przysługującej kompetencji do ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczenia (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), Trybunał nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r. Dopuszczalność tego rodzaju ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczeń trybunalskich potwierdza praktyka orzecznicza Trybunału (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5). Oceniając znaczenie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 273/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Ustawodawca nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (...). Powyższy wyrok TK z chwilą wejścia w życie (6 listopada 2018 r.) wywołał w polskim porządku prawnym skutek negatywny (derogacyjny) w postaci usunięcia niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz skutek pozytywny w postaci nałożenia na wszystkie pozostałe organy władzy publicznej (w tym na organy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej) powszechnego i ostatecznego obowiązku (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) stanowienia nowej i stosowania pozostawionej w mocy treści normatywnej w zgodzie z wzorcem interpretacyjnym ustalonym przez wyrok trybunalski. Rozważany wyrok o charakterze zakresowo-interpretacyjnym w razie zaniechania ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego prawidłowej (zgodnej z orzeczeniem trybunalskim) regulacji uzupełniającej częściowo derogowaną regulację musi zostać wykonany ostatecznie przez sądy (przede wszystkim sądy administracyjne) w takim stopniu i w takim zakresie, jakie są możliwe w świetle wykładni dokonanej przez TK. Jak stwierdził TK we wskazanym wyroku: "Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154)". W ocenie Trybunału świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. "Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W konsekwencji Trybunał uznał, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta "oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". W związku z powyższym należy uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Negujące powyższą ocenę prawną decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, rozpatrywane przez Sąd w świetle stanu prawnego obowiązującego w momentach ich wydania, są oczywiście wadliwe. Oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw." Na konieczność pominięcia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych w analogicznych stanach faktycznych wskazano również w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2021 r. sygn. II SA/Ke 90/21 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Go 187/21. Uchylając decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany przez funkcjonariusza urlop Sądy stwierdzały, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji. IV. W skardze, poza zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego Skarżący domagał się zobowiązania organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami. Sąd stwierdza, że analiza uregulowań stosunków służbowych i bogatego orzecznictwa zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych upoważnia do sformułowania ogólnego poglądu, że jeśli istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna o tyle, o ile ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Natomiast sąd powszechny będzie rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Ponieważ ustawa z 1990 r. o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 k.c. żądanie odsetek przed sądem powszechnym, dlatego w sprawie odsetek właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Wobec tego skarga w tej części jest niezasadna. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 115a ustawy o Policji ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 oraz pominie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.