II SA/Rz 557/24

10 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 czerwca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu Z.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 8 kwietnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.69.3.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu ZO (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 8 kwietnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.69.3.2024, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia sprzeciwu oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 18 października 2023 r. [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Jako podstawę odmowy Organ wskazał protesty mieszkańców wobec lokalizacji inwestycji, która może mieć wpływ na zdrowie oraz warunki egzystowania na tym terenie, a także spadek wartości sąsiednich nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 8 kwietnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.69.3.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia Organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W opisywanej sprawie Organ I instancji nie dokonał jednak ustaleń w przedmiocie bezpieczeństwa funkcjonowania obiektu, w tym wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Stwierdził wyłącznie, że występują wątpliwości co do ewentualnych negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na środowisko oraz życie ludzi. Ponadto Kolegium podniosło, że we wniosku inicjującym postępowanie Spółka wskazała, że planowana inwestycja nie będzie zajmować żadnej powierzchni. W skąd inwestycji wchodzi wieża oraz wolnostojące szafy telekomunikacyjne, a zatem nie jest prawdopodobne, aby dane podane przez inwestora odpowiadały prawdzie. Pomimo tych braków Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie, przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, a następnie wydał decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycje celu publicznego. Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZO wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. Zdaniem Skarżącego, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Skarżący podniósł, że Organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę prawa mieszkańców zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem Spółki. Tym bardziej, że w toku postępowania nie przedstawiono jakiejkolwiek dokumentacji odnośnie braku szkodliwość stacji bazowej telefonii komórkowej na zdrowie lub życie ludzi. Zdaniem Skarżącego, Spółka winna przeprowadzić rozmowy z mieszkańcami, celem osiągniecia kompromisu i uzgodnienia lokalizacji dogodnej dla każdej ze stron. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego na wstępie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do WSA decyzji SKO powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy : Stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce położonej w miejscowości [...]. WSA w całości potwierdza podstawy prawne przyjęte przez Organ odwoławczy jako uzasadnienie zastosowania w tej sprawie instytucji kasacji decyzji Organu I instancji z art. 138 § 2 K.p.a.. Należy przypomnieć, że decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycja publicznego na rzecz Spółki [...] z ograniczoną odpowiedzialnością. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w dniu 30 października 2023 r. do Organu I instancji wpłynął protest mieszkańców wsi [...]. Pod tym protestem podpisały się 182 osoby, przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki wskazanej jako teren inwestycji Spółki. W jego treści podkreślono, że nie ma dowodów na bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi i środowiska naturalnego. Protestujący obawiają się ponadto spadku wartości nieruchomości znajdujących się w pobliżu inwestycji oraz degradacji lokalnych ekosystemów i zaburzenia estetyki krajobrazu całej miejscowości. Wójt mając na względzie powyższą okoliczność uznał, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostaje w sprzeczności z art. 140 i 144 K.c., zaś lokalizacja wieży antenowej może stanowić podstawę i przyczynę obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Podkreślono na koniec, że w tej sprawie czynnik ludzki jest najważniejszy. Wymaga zaznaczenia fakt, że stacja bazowa telefonii komórkowej, którą zamierza wznieść Spółka [...] z o.o., należy do nieodłącznych składowych systemu technicznego niezbędnego dla funkcjonowania sieci telefonii komórkowej, czyli infrastruktury umożliwiającej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym świadczenie powszechnie dostępnych usług z zakresu łączności. Nie sposób zatem kwestionować, że tego rodzaju elementy posiadają status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego stacja o jakiej mowa w decyzjach Organów, będzie stanowić inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni stosownych przepisów prawa materialnego, co musiało mieć przełożenie na sposób oceny zastosowania przez Wójta norm prawa procesowego – K.p.a. Przede wszystkim, ma rację Organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza że odmowa jej wydania może być podyktowana wyłącznie względami mającymi zakotwiczenie w określonych przepisach prawa. W myśl art. 56 u.p.z.p. : Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołane w rozstrzygnięciu Wójta przyczyny, jak spadek wartości nieruchomości oraz względy bezpieczeństwa, w okolicznościach tej sprawy nie stanowiły dostatecznie wykazanej przyczyny wydania przez Organ decyzji odmownej. Trzeba podkreślić, że inwestycja Spółki w aktualnym obecnie stanie prawnym nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie wymienia ich bowiem obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku już działających instalacji podlega tzw. kontroli następczej organów ochrony środowiska i jest przedmiotem regulacji zawartych art. 121-126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.). Także obniżenie wartości nieruchomości nie jest przekonującą w świetle u.p.z.p. przesłanką negatywną dla uwzględnienia wniosku, bowiem żaden z przepisów prawa nie traktuje tego zagadnienia jako argumentu za odmową uwzględnienia żądania. W myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., przepisy art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość spadnie w związku z planowaną inwestycją, mogą skorzystać z roszczenia odszkodowawczego, nie mogą zaś żądać skutecznie od organów negatywnego załatwienia wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Dlatego słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1647/10, (LEX nr 1151972), że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt wydając uchyloną przez SKO decyzję nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Dlatego Kolegium trafnie zauważa, iż w zaskarżonej odwołaniem decyzji brak jest informacji na temat spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiącej element infrastruktury łączności publicznej. W tych okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest poważnymi wadliwościami procesowymi w zakresie dookreślania istotnych dla sprawy okoliczności natury faktycznej. Kolegium było w pełni uprawnione do wyrażonej w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej oceny, iż całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw bowiem Organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty wyrażone w sprzeciwie, a dotyczące naruszenia interesu mieszkańców gminy w zakresie zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców poprzez emisję fal elektromagnetycznych, zaburzenia estetyki, czy utratę wartości nieruchomości nie mogły mieć żadnego wpływu na wyrażoną przez Sąd ocenę. WSA związany jest bowiem z treścią artykułu 64e P.p.s.a., który stanowi że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić też przyjdzie, że skontrolowana przez Sąd decyzja SKO nie oznacza jeszcze ustalenia na rzecz Spółki warunków dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potwierdza ona tylko, że postępowanie przez Organem I instancji należy powtórzyć, gdyż podane przez niego argumenty za odmową ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie mogły ważyć o ustalonym wyniku sprawy. Sąd nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 151a § 1 P.p.s.a.), bowiem potwierdzone zostały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja SKO powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.