II SA/Rz 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 56/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nakładające na K. K., Z. D., T. K., M. K., S. K., D. R., M. K. - obowiązek dostarczenia do dnia 16 listopada 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr 68 w D., przy ul. R. 7, zawierającej zakres robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnego z prawem. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej p.b.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu 2 września 2011 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Z. D., T. K., K. K. oraz dzierżawcy sklepu "[...]" – J. A. z prośbą o przyjazd rzeczoznawcy budownictwa w celu ustalenia szkód spowodowanych agregatem betoniarskim na budowie prowadzonej przez S. L. ul. R. 8. Wnioskodawcy wskazali, że w trakcie wylewania stropów betonowych agregat spowodował pękniecie ścian domu, przy ulicy R. 7 od strony ślepej uliczki i w sklepie "[...]". Zawiadomieniem z dnia 12 września 2011 r. S. K. przekazał sprawę PINB, który następnie przeprowadził w dniu 30 września 2011 r. kontrolę utrzymania budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 68 w D. przy ulicy R. 7, podczas której obecny był K. K. W wyniku kontroli ustalono, że współwłaściciele nie posiadają książki obiektu budowlanego oraz protokołów z kontroli okresowych dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku. K. K. stwierdził, że pęknięcia ceglanych sklepień krzyżowych stropu nad parterem oraz ściany wschodniej zewnętrznej tego budynku powstały na skutek pracy betonowozów i pompy do betonu podczas wylewania stropów w budynku na działkach nr ewid. 70/1 i 70/2. Organ ustalił, że budynek znajdujący się na działce nr ewid. 68, oddziela od budynku na działkach nr 70/1 i 70/2 – działka nr 69 o szerokości w najwęższym miejscu 5,50 m, będąca chodnikiem znajdującym się we władaniu Gminy [...]. Podczas kontroli dokonano oględzin stanu technicznego konstrukcji budynku na poziomie piwnic, przyziemia i nie zaobserwowano pęknięcia stropów nad parterem w konstrukcji sklepień krzyżowych ceglanych oraz zewnętrznej ściany południowej przedmiotowego budynku. Na zewnątrz stwierdzono widoczne pęknięcia: ściany południowej przedmiotowej konstrukcji, biegnące przez całą wysokość tej ściany oraz ściany południowej budynku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] PINB nałożył na K. K., Z. D., T. K., M. K., S. K., D. R., M. K. - obowiązek dostarczenia do dnia 16 listopada 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr 68 w D., przy ul. R. 7, zawierającej zakres robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ opisał czynności podejmowane w celu ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku. W szczególności organ nadzoru podniósł, że wzywał T. K., Z. D., T. R. oraz K. K. - współwłaścicieli budynku, do przedłożenia protokołów z kontroli okresowych dotyczących stanu technicznego w/w budynku oraz książki obiektu budowlanego. Jednakże mimo wezwania osoby te nie przedstawiły żądanych dokumentów. Organ opisał w sposób szczegółowy ustalenia dotyczące następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach budynku podając, że podczas prowadzenia czynności kontrolnych ustalił dane żyjących pełnoletnich współwłaścicieli budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego w D. przy ulicy R. 7, którymi są: K. K., Z. D., T. K., M. K., S. K. i M. K. Nadto organ ustalił dane D. R. – wdowy po T. R. PINB w szczególności stwierdził, że współwłaściciele przedmiotowego budynku wzywani do przedłożenia książki obiektu budowlanego oraz protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego nie wywiązali się z tego obowiązku. Ponieważ opisane wyżej uszkodzenia przedmiotowego budynku dają podstawę do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jego stanu technicznego, na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. organ nadzoru budowlanego nałożył solidarnie na współwłaścicieli obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. W zażaleniu M. K. wniósł o "wyłączenie z postanowienia jego oraz jego brata S. K.". Zarzucił, że wydane postanowienie zawiera niepełny skład współwłaścicieli, a dotyczy to P. K. oraz M. K. Nadto podniósł, że K. R., która nie dopuściła jego i jego brata do współposiadania i nie przekazała budynku z kluczami, nie figuruje jako osoba zobowiązana do dostarczenia ekspertyzy. Załączył kserokopie dokumentów, które w jego ocenie świadczą o winie K. R. w sprawie stanu technicznego budynku. Wymienionym na wstępie postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z protokołu z przeprowadzonej w dniu 30 września 2011 r. kontroli, wynika, iż stwierdzono pęknięcia i zarysowania ścian zewnętrznych i wewnętrznych nośnych oraz działowych, a także pęknięcia sklepień krzyżowych ceglanych stropu nad parterem w budynku przy ul. R. 7 w D. Dodatkowo taki stan rzeczy odzwierciedlają wykonane w trakcie kontroli zdjęcia. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wątpliwości organu I instancji, co do stanu technicznego przedmiotowego budynku były uzasadnione. Podniósł, że PINB nakładając na współwłaścicieli w/w budynku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku nie naruszył prawa. Odnosząc się do zarzutu niepełnego składu współwłaścicieli budynku wskazał, że spadek po S. K. nabyli oprócz żony M. K. również małoletni w chwili otwarcia spadku syn P. K. oraz córka M. K., którzy nie zostali uwzględnieni przez organ I instancji przy nakładaniu obowiązku postanowieniem. W ocenie WINB jest to niewątpliwie uchybienie organu I instancji, jednakże postanowienie wydane jest w toku postępowania jako postanowienie o charakterze dowodowym i uchybienie to na obecnym etapie postępowania nie ma wpływu na zasadność żądania przedłożenia ekspertyzy technicznej. W skardze M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako niezgodnego z prawem. Podtrzymał zarzut dotyczący niepełnego składu współwłaścicieli budynku i stwierdził, że nie budzi on żadnych wątpliwości. Podobnie jak w zażaleniu wskazał, że zarówno M. jak i P. K. w dniu otwarcia spadku byli małoletni. Odnośnie nieprzekazania budynku wraz z kluczami przez K. R. podał, że na postanowienie komornika sądowego złożył skargę do sądu powszechnego. Skarżący w końcowej części uzasadnienia zwrócił się o zobowiązanie PINB o powołanie rzeczoznawcy z urzędu, co w jego ocenie umożliwi bezsporne załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. W sprawie bezsporny jest przedstawiony wyżej stan faktyczny, w tym także okoliczność wynikająca z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt [...], że spadek po S. K. zmarłym dnia 24 listopada 2000r. nabyli z mocy ustawy z dobrodziejstwem inwentarza: 1. żona M. K., 2. małoletni w chwili otwarcia spadku syn – P. K., 3. małoletnia w chwili otwarcia spadku córka – M. K. - wszyscy po 1/3 części. Z w/w postanowienia nie wynika, aby w chwili wydania powyższego postanowienia przez Sąd Rejonowy [...] uczestnicy postępowania – M. K. i P. K. byli małoletni (reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego), zresztą ta okoliczność (czy w/w osoby są małoletnie czy też pełnoletnie w chwili wydania postanowienia przez organy) nie ma w zasadzie znaczenia z punktu widzenia możliwości nałożenia na w/w osoby obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do § 2 tego przepisu osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez przedstawicieli ustawowych. Osoba małoletnia nie ma zdolności procesowej, chociaż (odpowiednio reprezentowana) oże być stroną postępowania. Z akt sprawy wynika, że aktualnie zarówno P. K. jak i M. K. są pełnoletni i jako tacy uczestniczą w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest budynek przy ul. R. 7 w D. Poza sporem pozostaje też, że wyżej wymienieni są współwłaścicielami w częściach ułamkowych budynku, którego dotyczy postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy nie neguje też faktu, że osoby te powinny być – jako współwłaściciele – ujęte w postanowieniu, którym zobowiązano pozostałych współwłaścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Stwierdza jednak, że uchybienie to (polegające na nieujęciu ich wśród zobowiązanych do przedłożenia tej ekspertyzy) nie ma wpływu na zasadność żądania przedłożenia ekspertyzy, wskazując, iż w toku postępowania zażaleniowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego przekazał przy piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. złożoną w dniu 9 listopada 2012 r. przez K. K. ekspertyzę techniczną. W przedmiotowej sprawie także poza sporem pozostaje fakt, że stan techniczny budynku budzi uzasadnione wątpliwości. Stan ten obrazuje zarówno protokół kontroli z dnia 30 września 2011 r., jak i załączone do niego zdjęcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 81 c ust. 2 ustawy p.b., z którego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81 c ust. 1 p.b. (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką wydania postanowienia zawierającego nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku, wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. jest powstanie uzasadnionych wątpliwości do stanu technicznego budynku, którego ekspertyza ma dotyczyć. Analiza art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 p.b. prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku są uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych; właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zastosowanie alternatywy łącznej oraz brak wskazania jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru adresata tegoż obowiązku oznacza, że w tym zakresie odwołać się wypada do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te określają podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego oraz wskazują na wartości uznane przez ustawodawcę za mające kluczowe znaczenie dla systemu prawa jako całości oraz pełnią funkcję interpretacyjną, gdyż organy stosujące przepisy administracyjnego prawa materialnego muszą interpretować je w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi. Zasada szybkości i ograniczonego formalizmu zawarta jest w art. 12 § 1. k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W zakresie wykładni art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 p.b. odwołać należy się także do stanowiska orzecznictwa w tym zakresie, aczkolwiek nie stanowi ono źródła prawa, to może mieć wpływ na kierunek działania organów administracji publicznej w sprawach nasuwających rozbieżności interpretacyjne. Art. 81 c ust. 1 p.b. wymieniając podmioty, na które mogą być nałożone obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008r., II SA/Po 384/07, LEX 5108876, czy tez wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Rz 957/11 – Lex Nr 1114003). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca formułując przepis art. 81 c ust. 1 ustawy, pozostawił organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy, bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przyjmuje się, iż pozostawienie wyboru adresata obowiązku określonego w art. 81 c ust 2 ustawy organowi, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru tego adresata pozbawia sąd dokonujący kontroli działalności administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, możliwości oceny tego wyboru, o ile wskazany przez organ adresat obowiązku mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, tj. o ile jest właścicielem, zarządcą, uczestnikiem procesu budowlanego i o ile wybór ten jest zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami ogólnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się konsekwentnie, że w sytuacji gdy ocena techniczna miała dotyczyć nieruchomości wspólnej, to obowiązek w trybie art. 81c ust. 2 p.b. winien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (zob. uzasadnienia wyroków: WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/11, Lex nr 1088803, WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/09, Lex nr 753637, WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 537/08, Lex nr 518765 i inne). Wynika to z istoty współwłasności uregulowanej w przepisach art. 195 i następnych Kodeksu cywilnego w zestawieniu z treścią art. 81c ust. 1 i 2 p.b. Zresztą organ II instancji miał tego świadomość, co można wywnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Faktycznie pominięcie wśród zobowiązanych niektórych ze współwłaścicieli nie miało wpływu na zasadność żądania przedłożenia ekspertyzy w konkretnych okolicznościach sprawy, ale niewątpliwie miało istotny wpływ na treść tego postanowienia (czyli wynik tej sprawy), bo naruszono w ten sposób przepis prawa materialnego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 lit. pkt 1 a P.p.s.a. Wymienienie wśród zobowiązanych do przedłożenia ekspertyzy wszystkich współwłaścicieli ma bowiem przełożenie na rozliczenie przez współwłaścicieli kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej. Miałoby także znaczenie przy obciążeniu kosztami w razie wykonania zastępczego na podstawie art. 81 c ust. 4 p.b. W tej sytuacji nieusunięcie powyższego uchybienia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w ocenie Sądu należy traktować także jako naruszenie w/w przepisów postępowania, które także miało istotny wpływ na jego wynik w tym incydentalnym zakresie. Organ ten jest bowiem również organem merytorycznym. Dla sformułowania powyższych ocen bez znaczenia pozostaje fakt przedłożenia przed zakończeniem postępowania zażaleniowego ekspertyzy przez jednego ze współwłaścicieli. Istota tego obowiązku była bowiem taka, że mógł być on wykonany przez któregokolwiek ze współwłaścicieli, przez niektórych z nich lub przez wszystkich łącznie. Wykonanie zaś przez jednego zwalnia z tego obowiązku pozostałych. Zaznaczyć trzeba, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego orzeczenia niejako za organy, a co do zasady istniały podstawy do nałożenia na współwłaścicieli takiego obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Brak było także podstaw do zobligowania organu do sporządzenia ekspertyzy na własny koszt. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (w odniesieniu do organów obydwu instancji) i lit. c (w odniesieniu do organu II instancji). Z uwagi na przedłożenie ekspertyzy zbędne było udzielenie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 152 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu organy ocenią czy przedłożona do akt ekspertyza techniczna jest wystarczająca do dalszego biegu sprawy i orzekną stosownie do okoliczności. Sąd oceniał bowiem legalność zaskarżonych postanowień na dzień ich wydania.