II SA/Rz 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek rehabilitacyjno – hotelowy na działkach nr 171/3, 172/7, 172/9, 172/11, 172/13 obr. [...], droga wewnętrzna dojazdowa na działkach nr 171/4, 171/6 obr. [...], zjazd publiczny na działkach 2119/4 obr. [...] i nr 171/6 obr. [...] przy ul. P. dla M. C. Jak wynika z akt sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1509/14 uchylającego poprzednią decyzję Kolegium uchylającą opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...].. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na uchybienia dotyczące sporządzonego uzasadnienia, które w ocenie Sądu nie wyjaśniało zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, nie odnosiło się do postawionych zarzutów, przez co decyzja wymykała się spod kontroli Sądu i sprzeciwiała podstawowym zasadom praworządności i dbałości o zaufanie do organów państwa. Przyczyną wydania kasacyjnej decyzji przez organ odwoławczy było, jak wyjaśnił Sąd, zakwestionowanie tak w analizie urbanistycznej jak i w decyzji Prezydenta Miasta [...], określenia granic obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany w sprawie znacznie przekracza trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a organ I instancji nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego. Tymczasem Sąd wskazał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji uzasadnił swoją decyzję w takim, a nie innym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, nie ograniczając się do zaakcentowania swojej swobody w jego wyznaczeniu (str. 4 i 5 decyzji organu I instancji). Odwołał się do analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...], w której wskazano, że ze względu na przewidywaną do realizacji drogę główną dojazdową, przylegającą do zachodniej granicy działek objętych wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, przedmiotowa inwestycja znajdzie się w terenie (o zabudowie usługowej), który będzie miał dostępność od planowanej drogi, w związku z czym poszerzono teren analizowanej o parametry tych obiektów. Na tej podstawie Sąd wskazał, że SKO kwestionując prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego nie odniosło się do argumentacji organu I instancji, co przesądziło o naruszeniu art. 138 § 2, art. 136, 107 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") Sąd wskazał również że charakter projektowanej inwestycji (czyli także jej wielkość) może uzasadnić poszerzenie minimalnych granic obszaru analizowanego ze 150 m od granic obszaru objętego wnioskiem inwestora do 200 m. Wytknął przy tym organowi odwoławczemu pominięcie faktu, że na działce inwestora (objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) zostało udzielone pozwolenie na budowę inwestycji pn.; rozbudowa istniejącego zakładu (piekarni) o zespół rehabilitacyjno-rekreacyjny: kryta pływalnia z zespołem odnowy biologicznej (w trakcie realizacji). Okoliczność ta miała zdaniem Sądu kluczowe znacznie w sprawie. Podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09 ( to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl) wskazał, że inwestycja polegająca na dobudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej), ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium stwierdziło, że określenie parametrów planowanej inwestycji w oparciu o obiekty znajdujące się w tak znacznej odległości spełnia wymogi przestrzegania zasady dobrego sąsiedztwa. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały przyczyny dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy – brak planu miejscowego oraz zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że organ I instancji w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") dokonał analizy w oparciu o posiadane dokumenty wszystkich uwarunkowań pod kątem spełnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielił również zapatrywanie wyrażone w powołanym przez Sąd wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09. W skardze do Sądu W. K. (skarga J. K. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 lutego 2016 r.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1558, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku uzasadnienia przyczyny tak znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego o ponad trzykrotną szerokość frontu działki, - art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "dobrego sąsiedztwa", prowadzącą do czynienia takich poszukiwań w danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora bez potrzeby oceny interesu innych stron postępowania, - art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy powinien uwzględniać fakt, że na działce inwestora objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało udzielone pozwolenie na budowę innej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że przyjęta interpretacja prowadzi do sytuacji, w której organ będzie zobligowany do wyznaczenia takiego obszaru analizowanego, który pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem inwestora. Wskazano, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z opinią Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...]. Planowana inwestycja znajduje się w granicach projektu Planu Miejscowego Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] [...] przy ogrodach działkowych w R. Teren planowanej inwestycji objęty jest symbolem MN/U i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową niską z dopuszczeniem usług, przy czym jak wskazuje Skarżący chodzi o usługi typu fryzjer, szewc, mały sklep. Planowana inwestycja budowy hotelu z restauracją i centrum rehabilitacji do takich nie należy. Dla celów opisanych we wniosku przewidziane zostały obszary oznaczone jako U - usługi. Organy uzasadniają kontynuację funkcji usługowej nawiązując do salonu samochodowego [...], stacji benzynowej, gabinetu chirurgii estetycznej i hurtowni zabawek, oddalonych od zamierzonej inwestycji w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora. Ponadto wydane warunki zabudowy ustalają wysokość kalenicy 13 m podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami niska zabudowa nie może być wyższa niż 12 m, określają wskaźnik zabudowy w wielkość maksymalnej 0,25, zawierają złe wyliczenia powierzchni terenu przeznaczonego do zabudowy 7992 m2 w miejsce prawidłowego, wskazanego przez Skarżącego - 6043 m2, co ma wpływ na ustalenie wskaźnika zabudowy- według wyliczeń Skarżącego powinien on wynosić 0,34. Podniesiono również, że dla jednej działki może być wydana jedna i więcej decyzji o warunkach zabudowy, różniących się przedmiotem i parametrami technicznymi i nie ma podstaw do brania ich pod uwagę przy ocenie kolejnych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powołał w tym miejscu wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/12. Końcowo zarzucono, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie czyni zadość wymogom opisanym w art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wyznaczenia, szerszego niż wynikałoby z przepisów, obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium jak i Sąd związani byli prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 19 marca 2015 r., II SA/Rz 1509/14 na podstawie art. 153 P.p.s.a. Przyczyną uchylenia decyzji kasacyjnej Kolegium było naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd ten stwierdził, że dopuszczalne jest rozszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zarzucił Kolegium, że nie odniosło się do argumentacji organu I instancji w tym zakresie. Nakazał także wzięcie pod uwagę stanu zagospodarowania na działce inwestora, który ma kluczowe znaczenie w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd ten stwierdził, że SKO nie ustosunkowało się zupełnie do podnoszonych w odwołaniach stron zarzutów, tj. że inwestycja nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz gabarytów domów jednorodzinnych o wysokości maksymalnej 9 metrów, a nadto, że niewłaściwie obliczono wskaźnik intensywności zabudowy. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Uzasadnienie tej decyzji narusza zarówno art. 107 § 3 K.p.a. jak i art. 153 P.p.s.a. Lektura uzasadnienia kontrolowanej decyzji świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Kolegium w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Kolegium z powołaniem się na cytowany wcześniej wyrok WSA wprost stwierdziło, że jego zdaniem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p. Wyjaśniło, że tylko z uwagi na związanie wyrokiem jest zobligowane wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Wadliwe odczytanie wyroku WSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1509/14 spowodowało, że Kolegium uznając kwestię wydania warunków zabudowy za przesądzoną nie odniosło się do zarzutów odwołania i nie wykonało wytycznych Sądu, który, co ponownie należy podkreślić, kwestię spełnienia (bądź niespełnienia) przesłanek z art. 61 u.p.z.p. pozostawił otwartą. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. w kontrolowanej sprawie miało wpływ na wynik sprawy. Odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi w tej sprawie byłoby przedwczesne i niemożliwe wobec wadliwości uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.