II SA/Rz 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku okresowego - uchyla zaskarżoną decyzję - Przedmiotem skargi G. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].05.2008 r. [...], mocą której rozpoznając odwołanie skarżącego uchylono decyzję Prezydenta Miasta T. z [...].04.2008 r. nr [...] uchylającego własną decyzję ostateczną dotyczącą przyznania zasiłku okresowego, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...].01.2008 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przyznał G. G. zasiłek okresowy od 1.01.2008 r. do 30.04.2008 r. ustalając terminy wypłaty tego świadczenia. W decyzji tej zawarto pouczenie o konieczności informowania organu o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczenia. Decyzją z [...].04.2008 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. postanowił uchylić decyzję własną z [...].01.2008 r. nr [...] oraz "odmówić od dnia 1.03.2008 r. dalszej wypłaty zasiłku okresowego". W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał się na art. 163 "KPA", art. 106 ust.1, 3, art. 8, art. 110 ust. 7 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm., zwana dalej "Ups") oraz zarządzenie nr [...] z dnia 14.06.2004 r. Prezydenta Miasta T. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. do wydawania decyzji administracyjnych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podano, że strona była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, z tej przyczyny uzyskała prawo do zasiłku okresowego, natomiast w dniu 1.03.2008 r. podjęła zatrudnienie osiągając dochód 902,43 zł. G. G. otrzymywał ponadto od swej matki pomoc finansową w wysokości 120 zł. W ocenie organu łączny dochód za miesiąc marzec przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Uprawniało to zdaniem organu, do stwierdzenia, iż G. G. nie spełnia kryteriów określonych ustawą do otrzymywania przyznanego świadczenia z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołał się G. G., wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania organu I instancji. Zdaniem odwołującego się błędne było powołanie się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na treść art. 163 KPA, skoro wskazane w decyzji przepisy Ups nie dają podstawy do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek okresowy. G. G. powołał się na wywody zawarte w wyroku NSA z 28.03.2006 r. II OSK 664/2005 w aspekcie sugerowanego organowi odwoławczemu kierunku orzekania na rzecz uchylenia decyzji organu I instancji wydanej na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego oraz o umorzenie postępowania przed tym organem. W ocenie odwołującego się prawidłowym przepisem, który winien ewentualnie powołać organ I instancji był art. 106 ust. 5 Ups. G. G. zarzucił ponadto, iż odmawiając mu zasiłku okresowego od miesiąca marca 2008 r. nie wzięto pod uwagę, że w lutym 2008 r. uzyskał wyłącznie dochód w wysokości 120 zł. Podał, że o fakcie podjęcia zatrudnienia poinformował niezwłocznie pracownika socjalnego, nadto w dn. 1.04.2008 r. złożył w organie informację o uzyskanych dochodach za miesiąc poprzedni, tj. za marzec 2008 r. Opisaną na wstępie decyzją, SKO rozpoznając odwołanie G. G. i działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany tryb uchylenia decyzji ostatecznej z 22.01.2008 r. był nieprawidłowy, albowiem w Ups "brak jest regulacji umożliwiającej zastosowanie art. 163 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej prawo do zasiłku okresowego". Podstawę tę stanowi przepis art. 106 ust. 5 Ups, na który powołuje się odwołujący. W ocenie SKO powołanie w postawie prawnej przez organ I instancji dyspozycji art. 106 ust.1 i 3 Ups "nie czyni zadość powołania podstawy prawnej, o której mowa w art. 107 § 1 k.p.a." i stanowi przesłankę do uznania takiej decyzji za nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywoływany przez odwołującego się wyrok NSA uznano za wydany w innym stanie faktycznym i w oparciu o inne przepisy prawa materialnego. W wytycznych dla I instancji nakazano wskazać właściwą podstawę prawną decyzji, wyjaśnić przyczyny, dla których wypłacono zasiłek okresowy w miesiącu marcu 2008 r., mimo iż organ posiadał informację o zatrudnieniu G. G. od dn. 1.03.2008 r., dopuścić dowód z przesłuchania pracownika socjalnego na okoliczność uzyskania informacji o zatrudnieniu strony, a także umożliwić wypowiedzenie się strony przed wydaniem decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. G., wnosząc o jej uchylenie w części przekazującej sprawę administracyjną do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o umorzenie postępowania organu I instancji. Skarżący zrekapitulował przebieg postępowania zarzucając organowi odwoławczemu, iż miast umorzyć postępowanie przed organem I instancji, przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, eksponując wąskie przesłanki stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wywodząc w oparciu o stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 2.12.1999 r., I SA 632/99, niepubl., iż niedopuszczalne jest posłużenie się cytowanym przepisem, gdy w zaskarżonej odwołaniem decyzji błędnie powołano podstawę prawną. G. G. wywodzi, że SKO niesłusznie nie uwzględniło poglądów zawartych w przywołanym przezeń wyroku NSA II OSK 664/2005, którego 2 teza brzmiała: "W sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, iż zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być wszczęte postępowanie". Skarżący uważa wskazane w decyzji kasacyjnej wytyczne dla organu I instancji za nieistotne, w szczególności podkreśla, że istniała w obrocie decyzja przyznająca mu zasiłek okresowy, zatem w dacie dokonywania wypłaty za miesiąc marzec 2008 świadczenie z pomocy społecznej było "wymagalne". W konsekwencji skarżący powątpiewa, aby było konieczne prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, natomiast była możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., choć i to ma być wątpliwe, skoro wydano decyzję w I instancji w oparciu o wadliwą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarzuty w niej podniesione "są pozbawione zasadności". W ocenie organu odwoławczego istniały podstawy do wydania decyzji odwoławczej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w kierunku wskazanym w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę znalazło się ponadto takie stwierdzenie: "Wadliwość decyzji I instancji polegająca na wskazaniu błędnej podstawy prawnej, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podst. art. 138 § 2, jest to istotna kwestia, na którą organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę jest zobowiązany zwrócić uwagę". Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Cyt. przepis stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd stoi na stanowisku, że przepis powyższy nie może być nadużywany przez organ odwoławczy, biorąc pod uwagę, iż art. 7 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej prawny obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 in fine k.p.a.). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy, na tle którego zapadła zaskarżona decyzja, został dostatecznie ustalony dla potrzeb wydania innej decyzji odwoławczej, niż przewidziana w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika niespornie, że G. G. pobierał zasiłek okresowy od 1.01.2008 r., który został mu przyznany decyzją ostateczną, a podstawą jego przyznania było m.in. to, iż był osobą bezrobotną. Nie jest także sporne, że w dn. 27.02.2008 r., w obecności starszego pracownika socjalnego D. K., G. G. złożył oświadczenie, iż od 1 marca 2008 r. podejmuje zatrudnienie w Urzędzie Miasta T. w ramach prac interwencyjnych. Nie jest także sporne, że stronie została wypłacona w marcu 2008 r. kwota zasiłku okresowego, choć pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. informować miał G. G., że jest to już świadczenie nienależne, wobec osiągania dochodu z podjętego zatrudnienia (dowód: notatka służbowa z 26.03.2008 r.). W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska SKO, iż kwestia przesłanek, jakimi kierowano się przy wypłacie zasiłku za miesiąc marzec 2008 r. ma znaczenie dla wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego, a w konsekwencji uznać trzeba, że nie zachodziła przesłanka z art. 138 2 k.p.a., upoważniająca organ odwoławczy do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanie takiej decyzji narusza w jakiejś mierze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 1 5 k.p.a.), rozumianą przede wszystkim jako prawo strony do merytorycznego załatwienia jej sprawy także w II instancji. Sąd nie podziela także wywodów organu odwoławczego dotyczących skutków dla wyniku sprawy odwoławczej, jakie spowodował organ I instancji wadliwie powołując podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zauważyć wypada, że samo SKO w T. w odpowiedzi na skargę zdaje się zaprzeczać trafności zajętego przez siebie stanowiska, skoro stwierdza: "Wadliwość decyzji I instancji polegająca na wskazaniu błędnej podstawy prawnej, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podst. art. 138 § 2, jest to istotna kwestia, na którą organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę jest zobowiązany zwrócić uwagę". Sąd podkreśla, iż w judykaturze wskazano, że błędne powołanie podstawy prawnej lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15.07.2003 r., I SA 371/03, Lex nr 149553). Rolą zatem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zbadanie, czy istnieje podstawa materialno-prawna do wydania rozstrzygnięć, jakie podjął organ I instancji w stanie faktycznym, jaki w sprawie z kolei zaistniał. O tym, że w Ups znajduje się przepis upoważniający właściwy organ do uchylenia lub zmiany na niekorzyść decyzji wydanej w sprawie z zakresu pomocy społecznej wątpliwości organ odwoławczy nie miał, wskazując na dyspozycję art. 106 ust. 5 Ups w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Takiej wątpliwości co do istnienia podstawy prawnej nie miał także sam skarżący, który już w odwołaniu od decyzji na tę właśnie ewentualną podstawę prawną działania I instancji wskazywał. Skoro zatem istniała podstawa prawna do uchylenia decyzji o przyznaniu G. G. zasiłku okresowego, SKO winno rozważyć, czy w stanie faktycznym, jaki istniał w dacie podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta T., tj. [...].04.2008 r. zachodziły przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 Ups do wydania zaskarżonej decyzji. Wypada także wyjaśnić nieporozumienie odnośnie postrzegania przez organ odwoławczy, zasadności przywoływania przez I instancję w podstawie prawnej normy art. 163 k.p.a. Oczywiście, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w Ups brak jest regulacji umożliwiającej zastosowanie cyt. przepisu do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej prawo do zasiłku okresowego. Art. 163 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyło prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 13 Działu II kodeksu – przypis Sądu), o ile przewidują to przepisy szczególne. Nie znaczy to jednak, że przepisy szczególne wobec kodeksu mają zawierać odesłanie do art. 163 k.p.a., przeciwnie ( to norma art. 163 kodeksu ma charakter odsyłający. W tym znaczeniu prawidłowo skonstruowana podstawa prawna decyzji uchylającej lub zmieniającej uprawniającą decyzję ostateczną w innych przypadkach, niż wskazane w rozdziale 13 Działu II k.p.a. powinna wskazywać zarówno szczególny przepis materialny (np. art. 106 ust. 5 Ups) oraz art. 163 k.p.a. Rzeczą, która umknęła uwadze organu odwoławczego, było to, że w istocie organ I instancji zawarł w swej decyzji dwa odrębne rozstrzygnięcia: po pierwsze uchylono dotychczasową decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku okresowego, a po drugie ( odmówiono od dnia 1 marca 2008 r. dalszej wypłaty zasiłku okresowego. Na ten drugi element rozstrzygnięcia kolegium nie zwróciło uwagi. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy istniała podstawa do takiego orzekania w dn. 3.04.2008 r., w sytuacji gdy kwotę zasiłku za marzec wypłacono. Sąd zwraca uwagę, że art. 104 Ups traktuje o tzw. świadczeniach nienależnie pobranych, w szczególności art. 104 ust. 3 Ups daje podstawę do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności. Żaden z przepisów Ups nie daje natomiast podstawy do wyrzekania w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie do "odmowy ... dalszej wypłaty zasiłku" i to ze skutkiem retroaktywnym. W judykaturze odnotować należy stanowisko, wedle którego pozbawienie dotychczas udzielanych świadczeń z pomocy społecznej może wynikać z decyzji konstytutywnej, zatem może to skutkować wyłącznie na przyszłość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.03.2004 r., I SA 2337/2003, LexPolonica nr 402746). Stanowisko to aprobuje Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Od uchylenia decyzji dotychczasowej o przyznaniu zasiłku okresowego odróżnić zatem trzeba kwestię kwoty zasiłku za marzec 2008 r. W przypadku uznania jej za świadczenie nienależnie pobrane istniałaby podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 Ups. Takiego jednak rozstrzygnięcia organ I instancji nie wydał. W tym zakresie trafne są wywody skarżącego przywołującego wyrok NSA z 28.03.2006 r. II OSK 664/05. Sam fakt, że zapadł on na tle prawa budowlanego nie ma znaczenia, skoro aprobuje się w nim określony typ orzeczenia organu odwoławczego. Reasumując, uznać należy, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a więc naruszono inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, przepisy o postępowaniu administracyjnym, a naruszenie to nie tylko mogło mieć, ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uprawniało to zarazem Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując odwołanie organ odwoławczy uwzględni wywody zawarte w niniejszym wyroku w razie jego uprawomocnienia się, w szczególności dotyczące dwóch rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu charakter wydanej decyzji nie nakazywał opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.