II SA/Rz 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku W. L. dotyczącego żądania wznowienia postępowania w sprawie przebudowy ulicy Z. realizowanej przez Gminę Miasto [...] na podstawie zgłoszenia z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 104 i art. 149 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071. Z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że W. L. w dniu 31 lipca 2010 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia przebudowy ulicy Z., dokonanego przez Burmistrza Miasta [...] w dniu 15 stycznia 2010 r. u Starosty [...] kwestionując przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne. Uzasadniając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Starosta [...] stwierdził, że procedura wznowienia postępowania, opisana w art. 145 §1 k.p.a., ma na celu umożliwienie przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane do wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Starosta [...] takiego sprzeciwu nie wniósł, zatem wznowienie postępowania nie jest możliwe. W odwołaniu od tej decyzji W. L. powołała się na pismo Starosty [...] z dnia 11 lutego 2010 r., nr [...], które w jej ocenie należy traktować jako postanowienie kończące postępowanie. Skoro na takie postanowienie przysługuje zażalenie to dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na przepis art. 145 §1 k.p.a. organ uznał, że podstawowym warunkiem wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy administracyjnej decyzją ostateczną. Ponadto zgodnie z art. 126 k.p.a. w/w przepis stosuje się także do postanowień. Oznacza to, że nie można wznowić postępowania w sprawie zakończonej w inny sposób niż przez wydanie decyzji albo postanowienia. Przywołując treść przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane podkreślono, że ustawa ta przewiduje zakończenie tego postępowania decyzją administracyjną tylko w przypadku wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy. Sprzeciw nie został wniesiony. Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem W. L., aby pismo Starosty [...] z dnia 11 lutego 2010 r. było postanowieniem kończącym postępowanie. Pismem tym Starosta [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia o przystąpieniu do przebudowy drogi na działkach ewidencyjnych nr 5397 i nr 5391, położonych w [...], na warunkach określonych w zgłoszeniu złożonym w dniu 15 stycznia 2010 r. oraz poinformował, że nie wnosi sprzeciwu. Nie stanowiło ono w ocenie Wojewody decyzji czy postanowienia. Brak tych aktów powoduje niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia, w trybie art. 145 k.p.a. Odmowa wznowienia była zatem zasadna. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się W. L. zarzucając, że wyżej opisane decyzje są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz interesem prawnym skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że w sprawie, w której nie został sporządzony sprzeciw organu administracji publicznej od zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, nie jest możliwe wznowienie postępowania administracyjnego; naruszenie art. 126 k.p.a., art. 145 k.p.a., art. 145a §1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie przysługuje instytucja wznowienia; naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że instytucja zgłoszenia nie przewiduje wydawania przez organ aktu administracyjnego potwierdzającego możliwość rozpoczęcia robót. Milczenie i brak sprzeciwu kończy postępowanie w sprawie wszczętej zgłoszeniem. Skarżąca stwierdza jednak, że właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja mogłaby naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitamych lub zwiększyć uciążliwość dla terenów sąsiednich. Stwierdzenie tych okoliczności zależy od oceny organu, jednak strona powinna mieć możliwość obrony swych interesów w trybie przewidzianym w k.p.a. Skarżąca stwierdza również, że organ nie ma obowiązku oczekiwania na upływ 30 dni i w celu umożliwienia inwestorowi wcześniejszego przystąpienia do wykonania robót budowlanych może go wcześniej powiadomić na piśmie o braku zastrzeżeń do zgłoszenia. Stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia – przez brak sprzeciwu ze strony organu - do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje prawo żądania zastosowania środków przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego. Ponadto wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 roku, sygn. akt Kp 7/2009, Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy prawa budowlanego, usprawniające proces inwestycyjny - przepisy nowelizujące ustawę prawo budowlane. Orzeczenie to w ocenie skarżącej daje podstawę do zastosowania w sprawie przepisu art. 145a §1 k.p.a. stanowiącego, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Pismo Starosty [...] z dnia 11 lutego 2011 r. należy traktować jako postanowienie. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonych decyzji przez ich uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie kwestionując zasadność zarzutu opartego na wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ podstawą orzekania organów była ustawa – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zamierzonej nowelizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Stan sprawy przedstawia się następująco. Burmistrza Miasta [...] w dniu 15 stycznia 2010 r. dokonał u Starosty [...] zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy drogi - ulicy Z., na działkach ewidencyjnych nr 5397 i nr 5391 położonych w [...]. Przeciwko zgłoszeniu tego Starosta [...] nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. W dniu 31 lipca 2010 r. W. L. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie. Tak ustalony w postępowaniu administracyjnym stan sprawy może być podstawą orzekania, bo spełnia warunki określone w przepisach prawa. W świetle tych ustaleń skarga W. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie organy podniosły, że koniecznym warunkiem wznowienia postępowania administracyjnego jest zakończenie tego postępowania ostateczną decyzją. Brak decyzji uniemożliwia kontrolę postępowania w trybie wznowieniowym. To oznacza, że wniosek skarżącej, w którym domagała się wznowienia może być załatwiony przez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Sąd nie może zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, przez wykluczenie możliwości wznowienia postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Brak takiego naruszenia wynika stąd, że organy budowlane nie stosują przepisów Konstytucji jako podstawy orzekania w sprawach budowlanych. Ta kwestia reguluje prawo budowlane, które przyjmuje określony sposób realizacji uprawnień związanych z wykonaniem inwestycji. Podmioty mogą w tym zakresie działać w dwojaki sposób, albo w ramach udzielonego pozwolenia na budowę lub też w procedurze zgłoszeniowej. Obie sytuacje są formami reglamentacji, jednak o różnym zakresie ingerencji w sferę wolności jednostki. Zatem zarzut naruszenia Konstytucji RP formułowany w skardze mógłby co najwyżej być odniesiony do przepisów ustawy i wówczas trzeba by wskazywać, że rozwiązania tam istniejące nie są zgodne z konstytucyjnymi wzorcami. W rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie istnieje, gdyż strona skarżąca nie kwestionuje we właściwym trybie przepisu ustawy, ale próbuje wykazać, że organy odmawiając wznowienia postępowania, a więc działające zgodnie z jednoznaczną treścią przepisu ustawy tę ustawę naruszają. W ocenie Sądu do takiego naruszenia nie doszło, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia pierwszego z zarzutów skargi. Również nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego czyli art. 30 ust. 1 i ust. 5 prawa budowlanego. Wznowienie postępowania to instytucja, której celem jest ocena poprawności zapadłej w nim decyzji z punktu widzenia poprawności samego postępowania. Badanie tych warunków możliwe jest wówczas, gdy istnieją prawem określone przesłanki do wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia jest rozstrzygnięciem, które wskazuje na brak prawnych możliwości dokonywania oceny związku jaki istnieje między zapadłą decyzją, a poprawnością postępowania. Z tego powodu trudno zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na naruszenie prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zauważa, że zapewnienie należytej ochrony praw jednostki nie musi wiązać się z koniecznością wydania decyzji, skoro przepisy prawa pozwalają skarżyć do sądu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli te spełniają określone prawem warunki. Zatem ten argument podnoszony w skardze także należy uznać za nietrafny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.