II SA/Rz 561/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzające postępowanie zażaleniowe na skutek wniesionego przez B. D. zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r., L. dz. [...] w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – B. W podstawie prawnej postanowienia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej k.p.a. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Gmina [...] wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy rurociągu tłocznego Ø 90 kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż.-B. Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z dnia [...] września 2009 r. powiadomił o wszczęciu takiego postępowania. Organ ten wystąpił o wydanie stosownych opinii do Starosty Powiatu [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., [...] stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., [...] stwierdził brak konieczności prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko budowy rurociągu tłocznego kanalizacji wskazanego we wniosku objętym opinią. Na tej podstawie Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia p.n. budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w Ż.-B. Na to rozstrzygnięcie zażalenie złożył B. D. i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] SKO umorzyło postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy podkreślił, że B. D. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu objętego zażaleniem rozstrzygnięcia. Taki interes nie wynika z akt sprawy oraz nie został wykazany przez żalącego się na skutek wezwania przez organ. W takich okolicznościach można przyjąć, że żalący się ma co najwyżej interes faktyczny, a ten nie może podlegać ochronie w ramach postępowania administracyjnego. Z tego powodu umorzenie postępowania znajduje oparcie w przepisach prawa. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył B. D. i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi celem rozpoznania zażalenia. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Ł., sygn. akt [...] na okoliczność ustalenia stron postępowania tj. właścicieli działki nr 2518/3. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazując na naruszenie prawa materialnego powołał art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 199, z 2008 r., poz. 1227 ze zm./. Naruszenie tych norm polega na pozbawieniu żalącego statusu strony. W ocenie skarżącego naruszenie przepisów postępowania polega natomiast na działaniach organu sprzecznych z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Objęte skargą rozstrzygnięcie zapadło bez wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy naruszyły także art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska /Dz.U. nr 78, z 2003 r., poz. 706/. B. D. wskazał, że pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. ustalenie, że budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego przedsięwzięcia pozwalałoby właściwie ocenić jego interes prawny. Skoro rurociąg tłoczny może oddziaływać na jego nieruchomości i urządzenia oraz budynki na nich zlokalizowane to tym samym lokalizacja tej inwestycji kształtuje jego prawa, a to wystarcza by przyjąć, że posiada w sprawie interes prawny. W takich okolicznościach umorzenie postępowania zażaleniowego narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu postanowienia. Uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 287/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. D. Sąd nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podał, że organy prowadzące postępowanie są jego dysponentami i na nich ciąży obowiązek wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nakaz taki nakłada na organy obowiązek usuwania wszelkich wątpliwości, jakie mogą pojawić się w postępowaniu, a dotyczą podmiotu albo przedmiotu. Tylko postępowanie prowadzone w ten sposób spełnia warunki określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy ten wymóg spełniły. Sąd podał, że w postępowaniu SKO nie wyjaśniało statusu prawnego działki nr 2532/1 i 2518/3. Żalący się w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazał na wątpliwości co do własności tych działek, zwłaszcza działki nr 2518/3, która była objęta postępowaniem sądowym wskazanym przez żalącego się. Zdaniem Sądu podniesienie takich zarzutów nie wymagało dodatkowego wyjaśnienia stanu sprawy, a SKO prawidłowo ograniczyło żądanie do wykazania interesu prawnego przez żalącego. Na tej podstawie SKO przyjęło brak interesu prawnego żalącego. Wskazane przez skarżącego wątpliwości, co do statusu niektórych działek objętych inwestycją nie stwarzały potrzeby jednoznacznego ustalenia ich statusu prawnego, po to by można stanowczo przyjąć, że żalący się nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, zwłaszcza, że w tym zakresie nie udzielił on konkretnej odpowiedzi. W ocenie Sądu, brak konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego jest konsekwencją ustaleń poczynionych przez organy oraz oświadczeń złożonych przez skarżącego przed Sądem. Na tej podstawie niewątpliwe jest stwierdzenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w występowaniu na rzecz podmiotów mających tytuł prawny do drogi, która ma być objęta inwestycją. Skarżący potwierdził, że nie należy do grona osób, które miałyby tytuł prawny do tej działki. Skarżący jest właścicielem działek sąsiadujących z tą działką. Z tego faktu wynika brak interesu prawnego skarżącego, skoro inwestycja nie należy do tych, które mogą oddziaływać na środowisko, to nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji faktycznej stronami postępowania mogą być tylko te podmioty, na których nieruchomościach inwestycja jest realizowana, bo wtedy ich interes prawny jest naruszany. Nie są takimi podmiotami, sąsiedzi, gdyż w ich przypadku można mówić najwyżej o interesie faktycznym, a nie prawnym. Skargę kasacyjną złożył B. D. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 113/11 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut dotyczący wadliwej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu. Wskazano, że zaskarżonym w drodze zażalenia postanowieniem Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta nie zawiera przepisu szczególnego określającego kryteria, według których należy oceniać przymiot strony. To oznacza, że przymiot strony należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowaniu albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji– z naruszeniem zasad postępowania –uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Rzeczą Sądu wojewódzkiego była ocena czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby przyjęcie, że inwestycja wpływa na sferę praw lub obowiązków skarżącego kasacyjnie. Przy czym interes prawny musi być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do jednego przepisu. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał poprzestając jedynie na wskazaniu, że inwestycja nie należy do tych, które mogą oddziaływać na środowisko. Pozbawienie żalącego się przymiotu strony tylko z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko czyni fikcją możliwość weryfikacji orzeczenia organu pierwszej instancji. Podmiot taki byłby bowiem pozbawiony możliwości skutecznego kwestionowania twierdzeń organu co do braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek inny sposób ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny jest tym niezbędna bowiem z oświadczenia B. D. wynika, że jest on właścicielem m.in. działek o nr ew. 2527/2, 2528/2, 2528/3, 2531/2, 2532/1, 2532/2. Analiza załącznika graficznego do decyzji z dnia 19 października 2009 r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi natomiast do wniosku, że inwestycja ta otacza działki skarżącego. NSA nie zgodziło się ze stanowiskiem, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej opisanego postanowieniu. Inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami B. D. i bez wątpienia oddziałuje ona na sferę jego praw i obowiązków. Tym samym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. wobec błędnej oceny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Za zasadny NSA uznało podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 72 w zw. z § 5 ust. 1 pkt d i e rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów przedsięwzięć oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kategoryczne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie zawnioskowanego w skardze dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Ł. o sygnaturze [...]. Podkreślono, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym zostało ograniczone do dowodu z dokumentów. Tymczasem akta sprawy sądowej nie są "dokumentami" w rozumieniu ww. przepisu. Nadto bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest czy i jaki tytuł prawny przysługuje Gminie [...] do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Nawet przy założeniu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. Skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie toczące się w Sądzie Rejonowym w Ł. o sygnaturze [...], to nie może on skutecznie podnosić zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. Ponadto przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było orzeczenie organu odwoławczego o charakterze formalnym, a rolą Sądu było jedynie rozstrzygnięcie czy B. D. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. NSA wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dodatkowo oceni kwestię dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skoro ustawodawca w art. 65 ust. 2 u.o.ś. wskazał, że zażalenie przysługuje na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy. Rzeczą Sądu będzie przy tym ocena, który przepis prawa stanowił faktycznie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, skoro przywołał on zarówno ust. 1 jak i 2 art. 63 ustawy, a które wzajemnie się wykluczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie, wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 287/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podzielając stanowisko organu o nieposiadaniu przez skarżącego statusu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną B. D., wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK113/11 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wyrok sądu I instancji wydany zostałz naruszeniem art. 28 k.pa. z uwagi na to, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie określają kryteriów według których należy oceniać przymiot strony postępowania. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny okolicznością niekwestionowaną jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją celu publicznego dla zaperzenia inwestycyjnego p.n. Budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – B. Ustalając zatem, w oparciu o treść art. 28 k.p.a. przymiot stany w tym postępowaniu należy wziąć pod uwagę czy inwestycja w jakikolwiek sposób ma wpływ na sferę praw i obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] października 2009 r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi do wniosku, że otacza ona działki skarżącego. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami B. D., to bez wątpienia oddziaływuje ona na sferę jego praw i obowiązków, a tym samym przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok sądu pierwszoinstancyjnego wydany został z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 72 w zw.z § 5 ust. 1 pkt d i e rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów przedsięwzięć oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270/ jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w związku z powyższym zobowiązany jest skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przywołanej wyżej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. rolą Sądu I Instancji w rozpoznawanej sprawie jest jedynie rozstrzygnięcie kwestii formalnej - przymiotu strony B. B. w niniejszym postępowaniu, a którą to kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku przesądził. Jednocześnie, zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie zażalenie skarżącego od pierwszoinstancyjnego postanowienia dokona właściwej korekty powołanej podstawy prawnej w zakresie wykluczających się przepisów ust. 1 i ust. 2 art. 63 , a w konsekwencji zastosowania art. 65 ust. 2 u.o.ś. Z przyczyn wyżej naprowadzonych orzeczono jak w sentencji.