II SA/Rz 566/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skarżącego P. P. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P.P. (dalej zwanego: Skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko. Na podstawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny; Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko na Firmę [...], ul. [...] w [...], powołując jako podstawę prawną art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm. – dalej: p.o.ś.). W piśmie podano, że prowadzona działalność gospodarcza negatywnie oddziałuje na środowisko. Na skutek jej prowadzenia dochodzi do emisji dużej ilości spalin oraz nieprzyjemnego zapachu powietrza. Powyższe może zagrażać zdrowiu ludzi i powodować zanieczyszczenia środowiska. Wspomniana działalność gospodarcza zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym z nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca. Piekarnia nie dotrzymuje standardów emisyjnych i nie stosuje rozwiązań technicznych wymaganych przepisami prawa. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej w/w wnioskiem. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na dyspozycję przepisów art. 362 ust. 1 oraz art. 375 p.o.ś. wskazał, że żądanie wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania administracyjnego nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ nie zaistniały okoliczności przewidziane w przepisach prawa do wszczęcia takiego postępowania na wniosek. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a także przepis art. 61a K.p.a., organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w sytuacji, gdy nie istniały żadne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte, a także naruszenie art. 375 p.o.ś. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo powzięcia informacji o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko oraz naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, niezebranie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 K.p.a., a także w zw. z art. 375 p.o.ś., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe organ wskazał na kluczowe dla sprawy znaczenie przepisu art. 375 p.o.ś. stanowiącego, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III ustawy - Prawo ochrony środowiska (art. 362 - 375 p.o.ś.) wszczyna się z urzędu. Organ wyjaśnił, że przepis art. 375 p.o.ś. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 K.p.a., co skutkuje tym, że w sytuacji wpłynięcia wniosku o wszczęcie takiego postępowania, zasadnym jest odmowa jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Nadmienił również, że po wpłynięciu wniosku organ winien zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 lutego 2019 r., znak: [...] wynika, że organ uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, nie znajdując jednocześnie podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez mylne przyjęcie, że opisana we wniosku działalność gospodarcza nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a w konsekwencji nie zachodzi podstawa do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 375 p.o.ś. poprzez niewszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pomimo powzięcia informacji o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko; mylne przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji możliwe jest jedynie w przypadku, gdy fakt negatywnego oddziaływania na środowisko nie budzi wątpliwości; uznanie, że wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie tego przepisu jest niedopuszczalne w wypadku złożenia przez stronę wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.; - naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, w sytuacji, gdy nie istniały żadne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte oraz błędne przyjęcie, że skarżący jest osobą niebędącą stroną postępowania; - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jest osobą niebędącą stroną postępowania; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, niezebranie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji, zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o nałożeniu zgodnie z wnioskiem obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przytoczone wyżej zarzuty. Skarżący wskazał między innymi, że stan faktyczny wywołany działaniem piekarni jest równoznaczny z negatywnym oddziaływaniem na środowisko i jego zagrożeniem, co nakazywało organowi nie tylko wszczęcie postępowania administracyjnego, ale również wydanie decyzji. Skarżący uważa, że samo powzięcie uzasadnionej informacji o negatywnym oddziaływaniu na środowisko i jego zagrożeniu zobowiązywało organ do wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie strony skarżącej organ błędnie interpretuje również treść art. 375 p.o.ś., uznając, że wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy istnienie przesłanek do wydania decyzji nie budzi żadnych wątpliwości. Zdaniem skarżącego wniosek, który wpłynął do organu ochrony środowiska, nie jest przeszkodą do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak było również podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko. W tym zakresie powołał się na orzeczenia NSA: wyrok z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1792/09 oraz wyrok z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/08. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei przepis art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby – wbrew temu co wskazało SKO w uzasadnieniu swojego postanowienia - organ I instancji podjął czynności wyjaśniające czy kontrolne w zakresie opisanym w piśmie skarżącego. Co do zasady, rzeczywiście art. 375 p.o.ś. stanowi, że w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art. 363 ust. 1 p.o.ś. postępowanie może organ wszcząć jedynie z urzędu. Jak się podkreśla w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r. – cytowane orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl) przepis art. 375 p.o.ś. stanowi lex specjalis w stosunku do art. 61 § 1 K.p.a. Jednakże zauważyć należy, że w pewnych sytuacjach podjęcie przez organ administracji publicznej z urzędu działań sprawdzających czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej w postępowaniu jurysdykcyjnym wymaga zebrania danych, które dopiero mogą wskazać na to, że zaistniał stan faktyczny odpowiadający określonemu w normie prawa materialnego, z którym ta norma wiąże konsekwencje podlegające skonkretyzowaniu przez organ administracji publicznej z urzędu. Informacje na temat zaistnienia takiego stanu faktycznego organ administracji publicznej może uzyskać jednak w wyniku podjętych przez siebie czynności sprawdzających. Niektóre uregulowania materialnoprawne ustanawiają szczegółowe upoważnienia do prowadzenia takich czynności kontrolnych i formalizują ich przebieg, jak też sposób postępowania z ich wynikami. Podjęcie przez upoważnione organy czynności kontrolnych nie stanowi wówczas o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tych czynności będzie decydował ewentualnie o potrzebie wszczęcia takiego postępowania (wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 25/07, LEX nr 351049). Może się też zdarzyć, że źródłem wiedzy na temat zaistnienia pewnego stanu faktycznego będą informacje dostarczone przez osoby niebędące stronami postępowania, które mają tylko interes faktyczny w skonkretyzowaniu danego stosunku prawnego. Pozyskanie takich informacji nie jest jednak równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu. Organ administracji publicznej musi je bowiem wstępnie zweryfikować, zanim uzna, że są dostateczne dla podjęcia z urzędu inicjatywy polegającej na wszczęciu postępowania jurysdykcyjnego. Do tej wstępnej weryfikacji danych o okolicznościach usprawiedliwiających wszczęcie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego dochodzi poza tym postępowaniem. Przed wszczęciem postępowania z urzędu nie jest przy tym dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego według zasad ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z 10.09.2008 r., II SA/Gd 283/08, LEX nr 517990; wyrok WSA w Szczecinie z 7.10.2009 r, II SA/Sz 429/09, LEX nr 573858) (zob. Hanna Knysiak – Sudyka – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II – Lex – komentarz do art. 61). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że w przypadku, gdy interes prawny jednostki zostanie naruszony przez działanie innej jednostki, może ona żądać udzielenia jej ochrony przez nałożenie na jednostkę działającą z pogwałceniem przepisów prawa materialnego określonego przepisami prawa nakazu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 375) Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15), wniosek o wszczęcie postępowania w takim wypadku należy potraktować jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego". W doktrynie można się też spotkać ze stanowiskiem, że prawo do żądania wszczęcia postępowania należy rozumieć szeroko (zob. pkt 2. Komentarza do art. 61 – w. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W.K. 2019). Impulsem do wszczęcia postępowania z urzędu mogą być też informacje uzyskane na skutek złożenia tzw. skargi powszechnej albo nawet okoliczności ustalone w ramach innego postępowania. W takiej sytuacji organ powinien jednak najpierw uruchomić procedury lub środki kontrolne w ramach posiadanych kompetencji, które prowadziłyby do sprawdzenia czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Zauważyć należy, że na takie obowiązki organu wskazuje nawet WSA w Kielcach w zacytowanym przez organ II instancji fragmencie wyroku. Wbrew temu jednak, co SKO wskazało w uzasadnieniu swojego postanowienia, ani z postanowienia Prezydenta, ani z przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby podjęte zostały jakiekolwiek czynności wyjaśniające lub kontrolne. De facto nie wiadomo więc czy nie istnieją w tym wypadku podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Twierdzenia organu I instancji zawarte w piśmie przedstawiającym SKO zażalenie nie zostały uprawdopodobnione choćby kopią protokołu przeprowadzonej kontroli. W tej sytuacji, mimo że pod względem formalnym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek wydawałoby się zasadne, to jednak brak dowodów na jakiekolwiek działania sprawdzające ze strony organu, Sąd ocenił jako naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w kontekście art. 362 p.o.ś., a postanowienie jako przedwczesne. W świetle powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nawet bowiem skarga, która pochodzi od innej osoby niż strona postępowania, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, jeżeli organ uzna, że są do tego podstawy, chyba że przepisy wymagają wniosku strony (art. 233 K.p.a. – zob. wyrok NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83 – ONSA 1983, nr 1, poz. 55). Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że na obecnym etapie nie ma decydującego znaczenia czy skarżącemu będzie czy też nie będzie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego domaga się wszczęcia, bo nie z tego powodu organy wydały zaskarżone postanowienia. Kwestia komu taki status przysługuje jest w orzecznictwie przedmiotem kontrowersji. Postępowanie jednakże dotychczas nie zostało wszczęte, aczkolwiek – jak wyżej wskazano - z akt nie wynika, aby organ podjął czynności mające na celu wyjaśnienie czy w ogóle istnieją podstawy do wszczęcia, postępowania z urzędu. Wobec powyższego pismo skarżącego powinno zostać ocenione także w aspekcie sygnalizacji o możliwych nieprawidłowościach, a organ powinien sprawdzić lub w jakikolwiek sposób udokumentować jeśli już dokonano kontroli, czy w sygnalizowanym wypadku istnieją jakiekolwiek podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.