II SA/Rz 567/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy garażu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. G. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 567/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B. G. jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] dotycząca wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy garażu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z jej uzasadnienia i pozostałych akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] - wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: u.P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) – wniósł sprzeciw do zgłoszenia B. G. obejmującego zamiar przystąpienia do budowy wolnostojącego garażu o powierzchni zabudowy 34,5 m² w R. na działce nr 3093/2 i jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania dla tej inwestycji pozwolenia na budowę. Podstawą wniesienia sprzeciwu było stwierdzenie, że planowany garaż nie jest budynkiem wolnostojącym lecz dobudowanym do budynku istniejącego, stanowiąc tym samym jego rozbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania tego pozwolenia wynika także z usytuowania garażu w sposób o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. w granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od niej ale mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2), co zgodnie z § 12 ust. 4 powoduje objęcie ich obszarem oddziaływania. Brak jednoznacznego określenia materiałów z jakich mają być wykonane ściany garażu i pokrycie dachu nasuwa wątpliwości co do zgodności inwestycji z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr [...] poz. [...]), przewidującym dla strefy "A" w której położona jest działka obowiązek stosowania dla wszystkich budynków materiałów naturalnych (kamień, cegła, granit, drewno). Planowany budynek – jako zaprojektowany w odległości ok. 3 m od budynku na działce nr 3093/1 i ok. 3,5 m od budynku na działce nr 3095 nie spełnia wymagań § 271-281 wskazanego rozporządzenia dotyczących minimalnych odległości od budynków istniejących. Jego realizacja mogłaby również spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich związanych z usytuowaniem wyjazdu z garażu wprost na chodnik dla pieszych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. G. reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. G., wnosząc o uwzględnienie odwołania w całości i wydanie milczącej zgody na planowane zamierzenie budowlane, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wyrażenie zgody na zamierzenie objęte zgłoszeniem, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. poprzez błędną interpretację i wydanie kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy planowane zamierzenie jest odwzorowaniem istniejących funkcji przedmiotowego terenu; - § 14 ust. 3 pkt 2 MPZP "R." poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż wskazanie kilku możliwych materiałów naturalnych za niewystarczające i w konsekwencji uznanie, że opis planowanego zamierzenia jest niejednoznaczny, podczas gdy ww. przepis wskazuje tylko na konieczność wykonania zamierzenia budowlanego z materiałów naturalnych; - art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez błędną interpretację polegająca na uznaniu, iż planowany garaż nie jest budowany jako wolnostojące pomieszczenie, podczas gdy z załączonej mapy zasadniczej wprost wynika, że będzie miał ścianę od strony działki nr 3094. Podniosła także naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 8, 9, 11, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy, a tym samym niepogłębianie zaufania do władzy publicznej, jak również zaniechanie wyczerpującej analizy stanu faktycznego w kontekście istnienia garażu na działce nr 3094. Rozpatrując odwołanie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opisu robót uzupełnionego o jednoznaczne wskazanie z jakiego materiału będą wykonane poszczególne elementy garażu (ściany, dach), podpisanych szkiców /rysunków dotyczących usytuowania garażu z podaniem jego odległości od sąsiednich działek nr 3093/1, 3094, 3095, 2948 oraz charakterystycznych parametrów garażu, tj. długości i szerokości z zaznaczeniem otworu drzwiowego. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. inwestor wyjaśnił, że przedmiotowy garaż o wymiarach 11,5 m (długość) na 3 m (szerokość) będzie wykonany w całości z drewna, przy czym dach dodatkowo będzie pokryty gontem. Będzie budynkiem całkowicie wolnostojącym (niezależnym), a dostęp do niego będzie z każdej strony. Nie będzie posiadał otworów okiennych, a jedynie otwór na bramę wjazdową. Na załączonym szkicu przedstawił usytuowanie garażu na działce inwestycyjnej (jej wymiary to ok. 15 x 5,5 m) wraz z podaniem odległości od działek sąsiednich, tj. 0,5 m od działki nr 3094, 2 m od działki nr 3093/1 i nr 2948 oraz 1,5 m od działki nr 3095. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.P.b. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). W dalszej części wyjaśnił, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy, przyjmuje je milcząco, uznając że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź wnosi sprzeciw albo wnosząc sprzeciw nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.P.b., właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Takimi przepisami są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści zgłoszenia wynika, że ściana garażu w stosunku do działki nr 3094 została zaplanowana w odległości 0,5 m, a takiej odległości nie przewidują uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Skoro zatem usytuowanie tej ściany narusza przepisy techniczno - budowlane, wystąpiły tym samym przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia. Odnosząc się do wniosku o zastosowanie trybu z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. lub art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 u.P.b. przepisy te nie znajdują zastosowania. Istnieje natomiast możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych (art. 9 u.P.b.), co jest możliwe w trybie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszeniowym. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył reprezentujący B. G. pełnomocnik, wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez jego niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu, podczas gdy działka nr 3093/2 ma długość 15 m oraz szerokość 5,5 m i spełnione zostały odległości od działek sąsiednich nr 3095 (3,5 m) oraz 3093/1 (2 m) – co uwzględnia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia; - § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zamierzenie nie spełnia technicznych wymogów, podczas gdy garaż będzie usytuowany w odległości 3,5 m od działki nr 3095 i w odległości 2 m od działki nr 3093/1; - § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że usytuowanie ściany garażu od działki nr 3094 narusza przepisy techniczno-budowlane, podczas gdy działka ta jest własnością inwestora (odwołującego się) i nie ma potrzeby określania odległości od działki. Zamierzenie może oddziaływać tylko na działkę stanowiącą jego własność. Nadto zwrócono uwagę, że na działce nr 3094 znajduje się już garaż, co implikuje możliwość wybudowania garażu na działce nr 3093/2; - art. 4 u.P.b. poprzez jego błędną interpretację i uniemożliwienie zabudowy nieruchomości gruntowej należącej do skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu na zgłaszającą B. G. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojącego garażu o powierzchni zabudowy 34,5 m² na działce nr 3093/2 w R. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.P.b., rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które na zasadzie odstępstwa dopuszczają prowadzenie budowy lub robót budowlanych bez potrzeby uprzedniego uzyskania pozwolenia (art. 29), ewentualnie wprowadzając wymóg dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, co przy braku sprzeciwu z jego strony umożliwia w sposób uproszczony realizację inwestycji (art. 30) bądź też rozbiórkę budynków, budowli, obiektów i innych urządzeń budowlanych (art. 31). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy garażu o pow. 34,5 m² mogło być objęte zgłoszeniem o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b., gdyż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; kryteria te zarówno w odniesieniu do powierzchni zabudowy garażu jak i liczby obiektów względem powierzchni działki (0,0074 ha) zostały spełnione, gdyż w przypadku lokalizacji na działce tylko jednego z w/w obiektów nie wchodzi w rachubę spełnienie wskazanego w tym przepisie wymogu ograniczenia ich ilości przypadającej na dany obszar, a tym samym niezbędnej minimalnej powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 5 u.P.b., zgłoszenia o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. poz. 2255, termin ten od 1 stycznia 2017 r. wynosi 21 dni, co jednak z uwagi na datę dokonania zgłoszenia, tj. [...] grudnia 2016 r. – wpływ do Starostwa Powiatowego w [...], nie ma znaczenia w sprawie, gdyż zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, w stosunku do których przed dniem jej wejścia w życie nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe). Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym, że termin o jakim mowa w art. 30 ust. 5 u.P.b. jest terminem prawa materialnego, który nie może być w żaden sposób przez organ modyfikowany, tzn. przedłużany, skracany lub zawieszany (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. II OSK 398/08, LEX nr 529853 i z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 79/06, LEX nr 319177). Jest to termin wiążący zarówno organ jak i stronę dokonująca zgłoszenia, a jego upływ powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków. Oznacza bowiem wymóg powstrzymania się przez inwestora od zamierzonego działania przez określony w nim czas, liczony od daty wpływu zgłoszenia do organu. Skutkiem natomiast upływu tego terminu dla organu jest brak możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z utratą podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Jest to związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Wyjątek w tym zakresie stanowi regulacja zawarta w ust. 5c tego artykułu, wg której w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ (organ administracji architektoniczno-budowlanej) nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (jest to tzw. sprzeciw z przyczyn formalnych). Stosownie do ust. 5d tego artykułu, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (termin ten liczony jest wtedy na nowo od dnia dokonania uzupełnienia bądź bezskutecznego upływu terminu do jego dokonania). Podstawą do wniesienia sprzeciwu przez organ jest także art. 30 ust. 6 u.P.b., jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), a także gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (pkt 2); jest to tzw. sprzeciw z przyczyn merytorycznych. Z przepisu tego wynika, że kryteria o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie są jedynymi, jakie należy spełnić, aby możliwe było skorzystanie przy budowie garażu z instytucji zgłoszenia. Wobec nie budzącego wątpliwości położenia działki nr 3092/2 w strefie objętej w MPZP pełną ochroną konserwatorską i spełniania przez planowaną inwestycję wynikających z tego wymogów stosowania dla wszystkich budynków w niej położonych materiałów naturalnych w postaci kamienia, cegły, granitu, drewna itp. z dachami o kącie nachylenia 15º - 45º (wskazane w decyzji organu I instancji wątpliwości co do braku jednoznacznego określenia w zgłoszeniu rodzaju planowanych do zastosowania materiałów zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego), istotna pozostaje przede wszystkim kwestia zgodności budowy garażu z "innymi przepisami". Zdaniem Sądu, za takie organy I i II instancji prawidłowo uznały regulacje rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Skorzystanie bowiem z możliwości realizacji inwestycji w drodze instytucji zgłoszenia o jakiej mowa w art. 29 u.P.b., stanowiąc niewątpliwe ułatwienie dla inwestora, nie oznacza równoczesnego zwolnienia go z obowiązku przestrzegania tych przepisów prawa, które musiałby uwzględnić ubiegając się o uzyskanie pozwolenia na budowę (w okolicznościach sprawy dotyczy to zwłaszcza zachowania wynikających z § 12 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia odległości od granic sąsiednich działek budowlanych). I. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody – utrzymującej w mocy decyzję Starosty o wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania zgłoszeniowego, w którym wniesienie odwołania uruchamia odrębny tryb, do którego odmiennie niż przed organem I instancji zastosowanie mają przepisy K.p.a. Organ II instancji nie może jednak pominąć ustawowej odrębności instytucji zgłoszenia, a w szczególności możliwości wydania decyzji o sprzeciwie tylko w terminie zakreślonym w art. 30 ust. 5 u.P.b., gdyż jak już wspomniano, złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania takiej decyzji. W sytuacji zatem gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w tym przepisie, a organ odwoławczy w wyniku dokonanej oceny stwierdza że nadal zachodzą ku temu przesłanki, powinien taką decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy. Taka sytuacja zdaniem Wojewody zaistniała w rozpoznawanej sprawie, przy czym organ ten nawiązując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dokonanej na etapie postępowania odwoławczego przez pełnomocnika inwestorki modyfikacji zgłoszenia, jako jedyną przesłankę uzasadniającą brak jego akceptacji i wniesienie sprzeciwu wskazał naruszenie przepisów techniczno – budowlanych polegające na niezgodności przewidywanego usytuowania garażu z § 12 ust. 3 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), tj. zmienionym usytuowaniem ściany garażu na odległość 0,5 m od granicy z działką nr 3094 i od posadowionego na niej budynku mieszkalnego z garażem, w miejsce pierwotnie planowanego jego położenia w granicy z tą działką. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z regulacją § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl natomiast ust. 3 tego paragrafu, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się m.in.: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m; 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Przy szerokości działki nr 3093/2 wynoszącej ok. 5,5 m, wykładnia § 12 ust. 3 w sposób jednoznaczny wskazuje na dopuszczalność sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bądź wyłącznie bezpośrednio przy granicy, bądź w odległości co najmniej 1,5 m od niej – chociaż jednocześnie mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, tj. 3 m. Wynikająca z tego przepisu możliwość "regulacji" odległości dotyczy więc wyłącznie zakresu 1,5 – 3 m, a nie do 1,5 m, którą to wartość – za jedynym wyjątkiem sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy – należy traktować jako minimalną. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 3094 stanowi własność inwestorki B. G., współwłaścicielki z A. W. na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej działki nr 3093/2. Jakkolwiek zatem w powyższym zakresie należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że planowane "odsunięcie" garażu od granicy z działką nr 3094 na odległość 0,5 m jest okolicznością uzasadniającą brak akceptacji zgłoszenia, należy równocześnie stwierdzić, że w uzasadnieniu wydanej decyzji całkowicie pominięty został stanowiący istotną część rozstrzygnięcia organu I instancji aspekt obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, co niezależnie od związanych z tym zarzutów odwołania, stanowi o naruszeniu wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobowiązującej organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i samodzielnej oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istniały przesłanki do załatwienia sprawy w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Wymogom z tym związanym organ odwoławczy nie sprostał, co tym samym przekłada się także na brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w konsekwencji również na brak właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). II. Niezależnie od wadliwości jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja, także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie może być w ocenie Sądu uznana za prawidłową, m.in. z powodu uchybień związanych z wywiedzeniem przesłanek do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc ją do treści zgłoszenia budowy z dnia [...] grudnia 2016 r. należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na zaprezentowane w niej stanowisko Starosty, wg którego planowany garaż z racji usytuowania przy granicy z działką nr 3094 nie będzie budynkiem wolno stojącym (jak wymaga art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b.), lecz dobudowywanym do istniejącego na niej budynku, stanowiąc tym samym wykluczającą dopuszczalność zastosowania instytucji zgłoszenia jego rozbudowę i wiążąc się z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tej mierze Sąd nie akceptuje w pełni stojącego u podstaw tego stanowiska poglądu, wg którego budynek wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany, nie obarczony innym przyległym budynkiem, do którego jest swobodny dostęp z każdej strony. Z uwagi na brak normatywnej definicji budynku wolnostojącego, wydaje się to co prawda zgodne z powszechnie przyjętym rozumieniem pojęcia "wolno stojący", niemniej w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który Sąd w całości podziela, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r. II SA/Po 637/10, LEX nr 754501). Za budynek wolno stojący należy uznać zatem taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym, co zatem nie wyklucza jego usytuowania przy granicy działki, a tym samym przy analogicznie usytuowanym już obiekcie na działce sąsiedniej. O ile zatem organ I instancji miał w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości (mimo jednoznacznego zapisu zawartego w uzasadnieniu zgłoszenia że garaż jako budynek wolno stojący będzie posiadał własne ściany, odzwierciedlonym w zobrazowanej na kopii mapy zasadniczej planowanej lokalizacji garażu i zaznaczonym jego pełnym obrysie), możliwe, a w opisanej sytuacji wręcz konieczne było uprzednie skorzystanie z przewidzianej w art. 30 ust. 5c możliwości nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, zwłaszcza że w trybie tego przepisu został on wezwany do przedłożenia brakującego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ubocznie należy zauważyć, że dotyczyło to również możliwości wyjaśnienia w tym trybie ewentualnych wątpliwości co do jednoznacznego wskazania rodzaju materiałów z jakich ma być wykonany garaż). Jako przyczyn wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji Sąd co do zasady nie podziela również uwag co do braku spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 – 281 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), a wynikających z zaprojektowania garażu w odległości ok. 3 m od budynku na działce nr 3093/1 i ok. 3,5 m od budynku na działce nr 3095. W tym zakresie, abstrahując od wymogu zgodności usytuowania garażu i zachowania odległości od granic sąsiednich działek budowlanych nr 3094, 3095 i 3093/1 z warunkami określonymi w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia należy po pierwsze zwrócić uwagę na brak konkretnego wskazania, które z przepisów zawartych w § 271 – 281 zdaniem organu zostały naruszone. Po drugie zaś, mimo zawartego w § 12 ust. 1 i 3 wymogu uwzględnienia m.in. regulacji zawartych w jego § 271-273 (stanowiących Rozdział 7 dot. sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, normujących m.in. kwestie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków - § 271), nie sposób przy tym pominąć przepisów zawartych w Rozdziale 8 rozporządzenia "Wymagania przeciwpożarowe dla garaży" (§ 274 – 281). W tym zakresie kluczowe znaczenia dla sprawy będą mieć jednak postanowienia § 276, który wprawdzie w ust. 1 stanowi, że "usytuowanie garażu zamkniętego i otwartego powinno odpowiadać warunkom określonym w § 271 jak dla budynków PM o gęstości obciążenia ogniowego do 1000 MJ/m2, z zastrzeżeniem § 19" (§ 19 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), to jednak w ust. 2 wyłącza zastosowanie tego przepisu do garażu o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 3, w zabudowie jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej. Mimo zatem że z akt administracyjnych sprawy nie wynika na jaką liczbę stanowisk obliczony jest przedmiotowy garaż, niemniej wobec położenia działki nr 3093/2 w terenie oznaczonym w MPZP symbolem UMN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa) oraz treści § 104 ust. 3 rozporządzenia należy stwierdzić, że na planowanej jego długości 11,5 m liczba ta nie byłaby przekroczona. III. Przechodząc do oceny nałożenia na zgłaszającą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę garażu należy zauważyć, że orzekający jako organ I instancji Starosta jako jego podstawę wskazał art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b., zgodnie z którym organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W okolicznościach sprawy zostało to powiązane z § 12 ust. 4 rozporządzenia i wynikało z zamierzonego usytuowania garażu na działce 3093/2 w sposób o którym mowa w ust. 3 rozporządzenia, na co pośrednio wskazywało nawiązujące do niego uzasadnienie zgłoszenia, wg którego przy szerokości działki mniejszej niż 16 m (wynoszącej ok. 5,5 m) garaż nie posiadając otworów okiennych będzie posadowiony w odległości 1,5 m od działki nr 3093/1 i w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od działki nr 3095. Stosownie zaś do § 12 ust. 4, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. (zgodnie z nim, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu). Organ I instancji wskazując na § 12 ust. 4 zobowiązujący go zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego zgłoszeniem, wyjaśnił, że w przeciwnym przypadku naruszony zostałby przepis art. 28 ust. 2 u.P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl m.in. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013 r. II SA/Rz 975/12, organ oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 u.P.b., w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może orzec o obowiązku uzyskania dla zamierzonej inwestycji stosownego pozwolenia, a w tym przypadku działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy przeprowadzenie zamierzonej inwestycji winno być objęte baczniejszą kontrolą. Nie kwestionując, że objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania z powodu planowanego usytuowania nowego obiektu w granicy z tą działką co do zasady stanowi podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b., nie może to jednak skutkować w tym zakresie pełnym automatyzmem. Nie można bowiem zupełnie pominąć charakteru tego przepisu, który sam w sobie dotyczy możliwości fakultatywnego nałożenia na inwestora takiego obowiązku, jeżeli w wyniku analizy zgłoszenia organ uzna, że realizacja inwestycji może m.in. skutkować wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym zakresie należy więc stwierdzić, że o ile z przepisu tego nie wynika dla organu obowiązek wykazania, że zamierzone roboty spowodują skutki w nim wymienione, to okoliczności z którymi organ wiąże możliwość ich wystąpienia powinny zostać dostatecznie uprawdopodobnione (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. VII SA/Wa 1600/15, LEX nr 2113876). Wymóg ten nie został spełniony, a w sprawie poza powołaniem się na ewentualne naruszenie art. 28 ust. 2 u.P.b. wynikające wyłącznie z zawartego w § 12 ust. 4 rozporządzenia odesłania do art. 3 pkt 20 tej ustawy nie została w żaden sposób uprawdopodobniona możliwość ziszczenia przesłanek o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. Nie przesądzając, że w okolicznościach sprawy taki związek nie zachodzi, nie zostały chociażby w minimalnym stopniu rozważone i uprawdopodobnione okoliczności związane zwłaszcza z rodzajem planowanego budynku i jego konstrukcją, a także te o których mowa w art. 3 pkt 20 u.P.b., a więc dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenów znajdujących się w otoczeniu (jest to szczególnie istotne w kontekście tego, że działki sąsiednie nr 3094, 3095 i 3093/1 są już zabudowane). W stosunku do działki nr 3094 trudno zresztą mówić o jakimkolwiek ograniczeniu, skoro stanowi ona własność wnioskodawczyni. Zdaniem Sądu, przesłanki do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. nie może stanowić fakt usytuowania wyjazdu z projektowanego garażu wprost na chodnik dla pieszych oraz przebiegającą za nim drogę (zgodnie z zawartym w aktach administracyjnych sprawy wypisem z rejestru gruntów, działka nr 2948 stanowi drogę), zwłaszcza że takie jego planowane usytuowanie pokrywa się z istniejącą linią zabudowy, a Starosta nie uzyskał nawet w tym zakresie stanowiska właściciela działki 2948 lub zarządcy drogi. Zwrócenia uwagi w tym zakresie wymaga, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, że w toczącej się równolegle przed tutejszym Sądem sprawie II SA/Rz 568/17 ze skargi A. G. (męża wnioskodawczyni i współwłaściciela działki nr 3093/2) na decyzję Wojewody wydaną w przedmiocie sprzeciwu względem jego wcześniejszego zgłoszenia dotyczącego budowy we wskazanej lokalizacji analogicznego garażu blaszanego, znajduje się pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], w którym działając w imieniu Gminy [...] jako formalnego właściciela działki drogowej nr 2948 (ul. [...]) – stosownie do planowanego usytuowania przedniej ściany garażu mającej stanowić wjazd w granicy z tą działką – wyraził na to zgodę pod warunkiem, że żaden element konstrukcyjny garażu nie będzie w trakcie jego otwierania i zamykania wychodził poza granicę działki na której będzie on położony, a także nie będzie w żaden inny sposób utrudniał korzystania przez pieszych ze zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie chodnika. W tym zakresie – z uwagi na wykazane na dołączonej do zgłoszenia mapie usytuowanie przedniej ściany garażu przy granicy z działką nr 2948 i przy założeniu że planowany garaż ma być obiektem zamykanym - Sąd bez związku z art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. pragnie jednak zwrócić uwagę na treść § 293 ust. 4 rozporządzenia (zamieszczonym w Dziale VII - Bezpieczeństwo użytkowania), zgodnie z którym skrzydła drzwiowe i okienne oraz kraty, okiennice lub inne osłony, w pozycji otwartej lub zamkniętej, nie mogą zawężać szerokości użytkowej chodnika usytuowanego bezpośrednio przy ścianie zewnętrznej budynku, w której się znajdują. Jak się jednak wydaje na podstawie analizy wniesionego na etapie postępowania odwoławczego pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. i dołączonego do niej szkicu przedstawiającego zmodyfikowane usytuowanie garażu, okoliczność potencjalnej kolizji stanowiących zamknięcie elementów ruchomych (drzwi garażu) z działką drogową i usytuowanym na niej chodnikiem prawdopodobnie została wzięta pod uwagę, skutkując przesunięciem garażu o 2m w głąb działki (wobec zachowania jego pierwotnych wymiarów, tj. 11,5 m /długość x 3 m – szerokość, niejako automatycznie przekłada się to na zmniejszenie odległości względem działki nr 3095, co potencjalnie aktualizuje względem niej zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia ze wszystkimi tego – omówionymi wyżej – skutkami wynikającymi z regulacji ust. 4 tego paragrafu). Mimo zatem wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że przesądzające wskazanie zawarte w § 12 ust. 4 rozporządzenia podyktowane ponadstandardowym zbliżeniem nowej zabudowy do granicy sąsiedniej działki budowlanej nakazuje przyjąć oddziaływanie uzasadniające nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. II OSK 355/15, LEX nr 2190779), to ocenny charakter wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji wymaga równocześnie uprawdopodobnienia wymienionych w nim przesłanek poprzez wyjaśnienie wnioskodawcy przyczyn stojących u podstaw nałożenia tego obowiązku, czemu decyzja Starosty nie czyni zadość. Sąd w tym względzie ma na uwadze także stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2051/15, LEX nr 2316303), że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. musi konkretnie odnosić się do okoliczności danej sprawy, a nie opierać się na ogólnikowych stwierdzeniach organu o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Rolą organu powołującego się na zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. jest to, aby przekonanie o istnieniu stanu wynikającego z treści tego przepisu nie było zupełnie dowolne (w wyroku tym NSA podzielając stanowisko, że skutek w postaci objęcia działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. wynika wprost z przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia, stwierdził jednocześnie, że ponadnormatywne zbliżenie do granicy z działką sąsiednią (lub budowa w granicy) niewielkiego obiektu budowlanego objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia nie przesądza jednak automatycznie o obowiązku organu zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b. W przepisie tym jest mowa o "możliwości" nałożenia przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, a nie o obowiązku organu zastosowania dyspozycji tego przepisu. Zatem w zależności od okoliczności konkretnej sprawy organ powinien ocenić czy oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednią działkę będzie rzeczywiście powodować negatywne skutki i ustalić czy właściciel tej sąsiedniej działki na takie skutki się godzi. Jeżeli właściciel działki sąsiedniej wyraża zgodę na planowaną inwestycję, to zbytnim formalizmem i obciążeniem dla inwestora byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę z udziałem właściciela nieruchomości sąsiedniej). Z uwagi na powyżej opisane uchybienia przepisom postępowania oraz naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 u.P.b., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ na skutek powyższego – w związku z upływem 30-dniowego terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 u.P.b. - organ I instancji nie ma już możliwości rozpatrzenia zgłoszenia, w konsekwencji postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, co będzie wymagało stosownego rozstrzygnięcia. Mimo wadliwości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi wskazującego na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 4 u.P.b. Nie wyklucza to bowiem możliwości zabudowy należącej do inwestora nieruchomości, o ile inwestycja spełniała będzie warunki jej realizacji bądź w drodze zgłoszenia, bądź wydane zostanie pozwolenie na budowę.