II SA/Rz 568/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi H. O. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły -skargę oddala- Przedmiotem skargi H. O. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. A. O. jest zarządzenie Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w B., Szkoły Podstawowej w G. i Publicznego Gimnazjum w W., które wydano w następujących okolicznościach: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 943 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t. j. Dz.U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373, zm. Dz.U. z 2011 r., Nr 254, poz. 1525): 1) powołał Komisje Konkursowe do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B., Szkoły Podstawowej w G. i Publicznego Gimnazjum w W. (składy osobowe Komisji określać miał załącznik Nr 1 do zarządzenia); 2) Podał, że tryb i zasady pracy Komisji określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, zaś regulamin głosowania stanowi załącznik nr 2 do niniejszego zarządzenia; 3) określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżący wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, a także innych przepisów prawa, polegającego m. in. na wydaniu zaskarżonego zarządzenia, kwestionując nieuprawnione ogłoszenie o konkursie i niedopuszczenie go do udziału w nim. Skarżący wniósł skargę na powyższe zarządzenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności, oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie jest rażąco sprzeczne z prawem. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że pismem z dnia 29 marca 2017 r., Wójt zawiadomił Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w G., że konkurs na dyrektora tej szkoły odbędzie się w dniu [...] kwietnia 2017 r., o godz. 10.00. Treścią tego samego pisma Wójt wezwał Radę Pedagogiczną do wytypowania dwóch przedstawicieli do pracy w komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w G. Podobne w treści pismo z tej samej daty Wójt skierował do Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w G. Natomiast Szkoła Podstawowa w G. nie została w ogóle zawiadomiona o terminie zarządzonego konkursu. Następnie skarżący podniósł, że w aktach konkursowych brak jest załącznika nr 1 i 2 do zaskarżonego zarządzenia. Na karcie 3 akt konkursowych znajduje się pismo "SKŁAD OSOBOWY KOMISJI KONKURSOWEJ do przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w G.", jednakże pismo to nie zostało oznaczone datą oraz nie zawiera wskazania organu, który je sporządził, miejsca jego sporządzenia i jakiejkolwiek wzmianki łączącej jego treść z zaskarżonym zarządzeniem, w tym w szczególności, że stanowi "załącznik nr 1" tego zarządzenia. Dalej skarżący wskazał, że Wójt skierował do prac w Komisji Konkursowej, do sprawowania funkcji jej przewodniczącego, przedstawiciela organu prowadzącego, tj. Zastępcę Wójta, w osobie Ł. D., mimo, że stający do konkursu kandydaci na stanowisko dyrektora szkoły pozostawali w bezpośredniej podległości służbowej Zastępcy Wójta, co doprowadziło do sytuacji w której organ prowadzący przy podejmowaniu decyzji o zatwierdzeniu konkursu stał się "sędzią we własnej sprawie". Skarżący podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wójt i zastępca wójta nie powinien być przedstawicielem organu prowadzącego i przewodniczącym komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Skarżący wskazał, że na podstawie zarządzeń Wójta nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Zastępca Wójta – Ł. D., upoważniony został do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, postanowień i zaświadczeń należących do kompetencji Wójta, a także dodo składania w imieniu Gminy [...] oświadczeń woli w sprawach majątkowych gminy, przy czym oświadczenia te uprawniony był składać jednoosobowo. W ocenie skarżącego oznacza to, że Wójt wyznaczył do składu komisji konkursowej nie swojego przedstawiciela, ale osobę korzystająca wobec skarżącego bezpośrednio z uprawnień organu prowadzącego, tj. de facto piastuna tych uprawnień. Skarżący wskazał również na treść § 2 zarządzenia nr [...], o brzmieniu: "Upoważniam Pana do zastępowania Wójta Gminy [...] w pełnym zakresie jego kompetencji w przypadku niemożności pełnienia obowiązków przez Wójta Gminy [...].". W ocenie skarżącego, nie sprecyzowanie adresata oraz brak podpisu Ł. D. oznacza, że ta część upoważnienia nie dotyczy Ł. D. Nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, tj. że także treść § 2 zarządzenia nr [...] dotyczy uprawnień nadanych Ł. D., to w sposób oczywisty z treści tego postanowienia przedmiotowego zarządzenia wynika, że nie stanowi ona w najmniejszym stopniu ograniczenia uprawnień nadanych treścią § 1 obu opisanych wyżej zarządzeń z dnia [...] lipca 2015 r., lecz wręcz przeciwnie - rozszerza te uprawnienia. W takiej sytuacji należałoby bowiem przyjąć, że w czasie nieobecności wójta, nie działają ograniczenia kompetencji zastępcy wójta sformułowane w treści § 1 obu opisywanych zarządzeń z dnia [...] lipca 2015 r., lecz w takich warunkach zastępca wypełnia kompetencje wójta w pełnym ich zakresie - bez żadnych już ograniczeń. Ponadto zgodnie z treścią § 4 ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 1 do zarządzenia Wójta z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], "wójta w czasie nieobecności w pracy zastępuje zastępca wójta" (ust. 3), przy czym "zakres zastępstwa, o którym mowa w ust. 3 rozciąga się na sprawy określone w odrębnym upoważnieniu" (ust. 4). Wobec powyższego, zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że wyargumentowane wyżej pierwszeństwo stosowania przedmiotowych upoważnień i wynikająca z tych upoważnień równoległość kompetencyjna wójta i jego zastępcy przewidziana treścią § 1 zarządzeń nr [...] i nr [...], doznaje potwierdzenia także w treści zacytowanych postanowień regulaminu organizacyjnego. Skarżący podniósł również, że w praktyce Zastępca Wójta Ł. D. wykonywał i wykonuje zadania organu prowadzącego szkołę, tak w stosunku do skarżącego jak i innych podległych mu dyrektorów szkół. Zastępca Wójta wydał nawet zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w B. W odpowiedzi na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zawiera powołane załączniki nr 1 i nr 2, które obejmują datę ich sporządzenia i wskazują na składy poszczególnych komisji. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego skierowania do prac Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w G. jako przedstawiciela organu prowadzącego Ł. D., będącego Zastępcą Wójta wskazał, że powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12 odnosił się do odmiennego stanu faktycznego sprawy, a to sytuacji w której Burmistrz własnym zarządzeniem w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej powołał siebie na członka komisji konkursowej, jak również wyznaczył siebie jako przewodniczącego tejże komisji. W tym stanie sprawy Sąd zasadnie wskazał, że przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Wójt przytoczył również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. I OSK 2185/14, w którym wskazano, że rozdzielenie kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę od kompetencji komisji konkursowej wyłącza powołanie w skład komisji konkursowej organu prowadzącego szkołę tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Dlatego też w ocenie Wójta nie sposób przyjąć, aby Ł. D., pracownik Urzędu Gminy [...] a jednocześnie Zastępca Wójta Gminy [...], był w czasie omawianego konkursu osobą pełniącą funkcję organu prowadzącego szkołę albowiem był przedstawicielem organu. W ocenie Wójta, z treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że zastępca wójta nie może/nie powinien być powoływany w skład komisji konkursowej. Przejęcie zadań wójta z mocy prawa przez jego zastępcę następuję tylko i wyłącznie w sytuacjach wskazanych w art. 28e ust. 1 pkt 4 ww. ustawy i z powodu przyczyn w nim wymienionych, a jego wykładnia, w związku z brzmieniem art. 26 ust. 1 i art. 11a ww. ustawy nie budzi wątpliwości, że zastępca wójta nie jest organem gminy. Wójt wskazał, że w czasie posiedzenia Komisji Konkursowej był w pracy, wykonując swe obowiązki służbowe i nie było potrzeby ani też możliwości zastępowania go przez Zastępcę Wójta. Zdaniem Wójta, w jakimkolwiek przypadku powierzenie zastępcy wójta określonych zadań gminy, podobnie jak upoważnienie zastępcy do wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych, nie czyni z zastępcy organu gminy. Nie sposób również przyjąć za skarżącym, że Zastępca Wójta został upoważniony do równoległego z Wójtem wykonywania uprawnień w odniesieniu do spraw wskazanych w § 1 zarządzenia nr [...] i § 1 zarządzenia nr [...], albowiem upoważnienie ogranicza się tylko i wyłącznie do prowadzenia spraw gminy w razie nieobecności Wójta. Wójt wyjaśnił również, że wszelkie wskazane przez skarżącego czynności Zastępcy Wójta następowały w czasie nieobecności Wójta i niemożności pełnienia przez niego obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w B., Szkoły Podstawowej w G. i Publicznego Gimnazjum w W. Podstawę materialnoprawną zarządzenia stanowił art. 36a ust. 3 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 943 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.o."), § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t. j. Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373, zm. Dz.U. z 2011 r., Nr 254, poz. 1525). Przedmiotowe zarządzenie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o ile – stosownie do postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994; dalej w skrócie: "u.s.g.") – narusza interes prawny skarżącego. Uwzględniając datę wydania zarządzenia, tj. [...] kwietnia 2017 roku, trzeba stwierdzić, iż przed jego zaskarżeniem, konieczne było uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku. Stosownie bowiem do postanowień art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 52 i 53 p.p.s.a, oraz art. 101 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 roku stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc po 1 czerwca 2017 roku. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, iż skarżący w dniu 16 kwietnia 2018 roku wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu kwestionowanego skargą zarządzenia. Skarga została wniesiona w dniu 24 kwietnia 2018 roku. Odnotowania wymaga fakt, że skarżący jednocześnie wyraźnie sprecyzował, iż w związku z naruszeniem prawa żąda unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w G. Skarżący brał udział w przedmiotowym konkursie, nie brał natomiast udziału w konkursie na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. oraz dyrektora Publicznego Gimnazjum w W. Skarżący – z uwagi na brak naruszenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie zakwestionować zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie, w jakim dotyczy ono powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. oraz Publicznego Gimnazjum w W. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności Sąd podaje, iż skład komisji został ustalony prawidłowo, adekwatnie do rygorów przewidzianych treścią art. 36 ust. 6 u.s.o.: po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie znajduje uzasadnienia dla twierdzenia, że skarżone zarządzenie nie określa w sposób prawidłowy składu komisji, albowiem nie dołączono do niego załącznika. Z treści § 1 zarządzenia wynika, iż powołano trzy komisje konkursowe, do przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora w trzech różnych podmiotach: Szkole Podstawowej w B., Szkole Podstawowej w G. i Publicznym Gimnazjum w W. Treść powołanej jednostki redakcyjnej wskazuje, że: "Składy osobowe Komisji określa załącznik Nr 1 do niniejszego zarządzenia". Załącznik nr 1 określa osobno składy osobowe dla każdej Komisji. Owszem, wyłącznie na piśmie określającym skład Komisji do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. uczyniono adnotację, iż stanowi ono załącznik nr 1 do zarządzenia, co jednak w żaden sposób nie dowodzi tego, że skład Komisji do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w G. nie został ustalony, bądź uczyniono to w sposób wadliwy. Podać trzeba raz jeszcze, że składy wszystkich trzech komisji miał określać jeden załącznik – załącznik nr 1, i tak też technicznie wymóg ten został zrealizowany. Uchybieniem niewątpliwie było nieponumerowanie stron załącznika, niemniej jednak nie można przyjąć, iż stanowi ono podstawę eliminacji całego zarządzenia z obrotu prawnego. Treść zarządzenia jest logiczna i spójna, co pozwala uzasadnić, że każda z trzech załączonych do niego stron, jest elementem załącznika nr 1, który ma określać składy Komisji Konkursowych, dla wszystkich trzech postępowań. Sąd nie podziela również i tej argumentacji, która podważa legalność skierowania do Komisji Konkursowej Zastępcę Wójta – Ł. D. Sąd podziela prezentowane w skardze założenie wyjściowe, że w skład Komisji nie może wchodzić organ prowadzący szkołę – w analizowanym przypadku Wójt, nie zgadza się natomiast ze zrównaniem statusu prawnego wójta i jego zastępcy. Organy gminy zostały określone w art. 11a ust. 1 u.s.g. i są to: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powołanie zastępcy wójta następuje w drodze zarządzenia – art. 26a ust. 1 u.s.g. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania zastępcy wójta oznacza dekoncentrację kompetencji. Wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, w zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. II OSK 1458/08. Z prezentowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że powierzenie wykonywania niektórych kompetencji zastępcy wójta, nie czyni go – w zakresie powierzenia – organem wykonawczym gminy. Niezależnie od tego podać należy, że Pan Ł. D. został powołany na stanowisko zastępcy wójta na mocy zarządzenia z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...]. Jak wynika z § 2 ust. 1 zarządzenia do zakresu jego zadań należy prowadzenie w imieniu wójta wszelkich spraw gminy w razie jego nieobecności. Cytowana norma jest jasna: zastępca wójta wykonuje zadania gminy nie jako organ, lecz w imieniu organu, i wyłącznie w razie jego nieobecności. Idąc dalej, odnotować trzeba ustęp 2 § 2 zarządzenia, stosownie do treści którego, szczegółowy zakres obowiązków, pełnomocnictw i upoważnień Zastępcy Wójta – Pana Ł. D. – zostanie określony odrębnymi dokumentami. I tak, zarządzeniem z [...] lipca 2015 roku, nr [...] Pan Ł. D. został umocowany do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, oraz do zastępowania Wójta w pełnym zakresie kompetencji w przypadku niemożności pełnienia przez niego obowiązków. Upoważniono go również – w razie nieobecności sekretarza gminy – do wykonywania wobec Wójta czynności z zakresu prawa pracy. Kolejnym zarządzeniem z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] Pan Ł. D. został umocowany do składania w imieniu gminy oświadczeń woli w sprawach majątkowych gminy. Wbrew wywodom prezentowanym w skardze, żadne z powołanych upoważnień i pełnomocnictw nie odnosi się do zastępowania Wójta w czynnościach związanych z uczestnictwem w składach komisji konkursowych powołanych do przeprowadzenia postępowań konkursowych na stanowisko dyrektora szkoły. Akta sprawy dowodzą natomiast, że Wójt w dniu [...] kwietnia 2017 roku był obecny w pracy, nie można wobec tego stwierdzić, iż zastępował on Wójta. Ł. D. został przez Wójta wskazany do pracy w komisji konkursowej jako pracownik gminy – przedstawiciel organu prowadzącego szkołę. Poza ocenionymi wyżej zarzutami skargi Sąd nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń prawa, tak w procesie wydawania zarządzenia, jak i w jego treści. Raz jeszcze Sąd podkreśla, że skarżący zakwestionował skargą całe zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2017 roku, przy czym brał udział wyłącznie w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w G. Z tego też powodu Sąd nie poddawał ocenie skarżonego zarządzenia w zakresie, w jakim powoływało ono komisje konkursowe do przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. oraz Publicznego Gimnazjum w W. Z przyczyn oczywistych interes prawny skarżącego w tym zakresie nie został naruszony. Jednocześnie Sąd za niezasadne uznał odrzucanie skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a to z tego względu, że treść skarżonego zarządzenia, nie pozwala na redakcyjne odseparowanie jego postanowień, odpowiednio w zakresach, które odnosiłyby się do powołania komisji konkursowych dla każdej z trzech szkół. Mając całość powyższego na względzie Sąd skargę oddalił – art. 151 p.p.s.a.