II SA/Rz 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 57/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] umarzającą w całości prowadzone postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr 1333 i 1334 przy ul. B. w K., polegających na utwardzeniu części terenu ww. działek. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek zawiadomienia A. C. przeprowadził w dniu 27 kwietnia 2012 r. kontrolę robót budowlanych wykonanych na działce nr 1333 i 1334 przy ul. B. w K. W jej toku stwierdzono, że na działce nr 1334 od strony działki nr 1353 ściągnięto warstwę ziemi i humusu oraz ścięto skarpę. Ściągniętą ziemię rozplantowano na działce nr 1333. Ustalono, że wysokość ściągniętej ziemi wynosi ok. 0,5m, wysokość ścięcia skarpy od 1,2m do 0,4m, wysokość nawiezionej ziemi na działce 1333 od strony drogi dojazdowej – 0,9m. Nadto stwierdzono, że w odległości ok. 2,3m od skarpy wykonano wykop, na dnie którego na głębokości ok. 0,55m ułożono rurę drenarską o średnicy 100 mm, od strony południowo-zachodniej wybrano ziemię na głębokość 50cm – 20 cm, na odcinku 3,5m x 5,7m i w tym miejscu wysypano kliniec i piasek. Obecny w trakcie kontroli W. G. oświadczył, że wykop ten został wykonany w celu składowania materiałów budowlanych. Oświadczył nadto, że teren działek nr 1333 i 1334 został wyrównany w celu wymiany gruntu, roboty nie zostały zakończone i zamierza zdrenować teren. Poinformował, że posiada zgłoszenie na utwardzenie części działek od strony ul. B. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie i postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. ([...]), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działkach nr 1333 i 1334 i zobowiązał W. G. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po przedłożeniu przez W. G. żądanej oceny technicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr 1333 i 1334 przy ul. B. w K., polegających na utwardzeniu części terenu ww. działek. Organ wskazując na tryb postępowania o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i cytując te przepisy podał, że w sporządzonej ocenie technicznej jej autor nie stwierdził nieprawidłowości w wykonaniu przedmiotowych robót. Wskazane zalecenia tj. odtworzenie systemu drenarskiego i wyprofilowanie skarpy nie stanowi robót budowlanych do wykonania których należałoby zobowiązać inwestora robót na podstawie art. 51ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczą one wykonanych robót ziemnych na działkach, które nie stanowiły podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdzono brak podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C. – reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. R. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie i wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr 1333 i 1334. Decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane prace polegają wyłącznie na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych i nie wymagają stosownego pozwolenia na budowę podczas gdy ich realizacja powoduje wprowadzenie oraz zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich a to winno skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na wykonanie tych prac na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy brak jest podstaw do wydania takiej decyzji, naruszenie art. 6 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy z pominięciem interesu strony, która domagała się prowadzenia postępowania w kierunku wydania zakazu wykonywania prac ziemnych w granicy obu działek, które powodują naruszenie stabilności skarpy przy której są wykopy, nie zaś zaprzestania utwardzania działki sąsiada. A. C. zarzucił także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy w oparciu o prywatną opinię biegłego, nie będącego specjalistą w zakresie geologii czy stosunków wodnych. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione. W jego ocenie postępowanie zostało słusznie umorzone w całości, jednakże winno to nastąpić z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działkach nr 1333 i 1334 zostały wykonane roboty ziemne związane z niwelacją terenu. W. G. oświadczył, że na tydzień przed kontrolą został wyrównany teren działki w celu wymiany gruntu. Z nadesłanych do organu dokumentów wynika także, że W. G. w dniu 12 kwietnia 2012 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych nr 1333 i 1334 przy ul. B. w K. Termin rozpoczęcia robót określono na 14 maja 2012 r. W trakcie kontroli W. G. oświadczył, że utwardzenie terenu zamierza dokonać po 15 maja 2012 r., zgodnie z dokonanym zgłoszenie. W dniu kontroli (27 kwietnia 2012 r.) nie stwierdzono, by wykonywane było utwardzenie terenu na ww. działkach. W ocenie WINB roboty ziemne, których wykonanie stwierdzono w trakcie kontroli, nie wchodzą w zakres zamierzonego utwardzenia terenu objętego zgłoszeniem. Sama niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu i jego obniżenie w stosunku do działki nr 1353 nie stanowi robót budowlanych, które podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że wszczęcie i prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr 1333 i 1334 polegających na utwardzeniu części terenu ww. działek było nieuzasadnione. Roboty ziemne nie związane z budową, przebudową, montażem, remontem czy rozbiórką obiektu budowlanego nie są robotami budowlanymi, a zatem nie są objęte zakresem ustawy Prawo budowlane i nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zatem prowadzone postępowanie organ uznał za bezprzedmiotowe a to uzasadniało jego umorzenie. Organ odwoławczy podał, że z powyższych przyczyn nie odniósł się do ustaleń przedłożonej oceny technicznej, bowiem nie mają one wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania WINB wskazał, że postępowania prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane wszczynane są z urzędu (za wyjątkiem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie), kwestie naruszenia prawa własności pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego, a zarzuty dotyczące zmiany stosunków wodnych (jeżeli nie jest ona spowodowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych) podlegają rozstrzygnięciu w oparciu o przepisu ustawy Prawo wodne, a kompetencje w tym zakresie, zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy posiada wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nie zgadzając się z tą decyzją A. C. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zamianę ewentualnie uchylenie jako naruszającej prawo, wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr 1333 i 1334 do czasu prawomocnego zakończenia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z argumentacją taką jak podniesiona w odwołaniu. Natomiast podtrzymując zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania dodatkowo zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy organ nie rozpoznał sprawy co do jej istoty, nie wyjaśnił charakteru i zakresu prac ziemnych jakie wykonał W. G. Wskazał na naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowania w sytuacji gdy brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ani nie wystąpiła o to strona na żądanie której postępowanie został wszczęte. W rozwinięciu powyższych zarzutów skarżący podał, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, oparta na błędnych ustaleniach, nie odpowiada na podniesione w odwołaniu zarzuty. Za chybione uznał stanowisko organu nadzoru budowlanego, że niwelacja terenu dokonana przez W. G. nie mieści się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że utwardzenie ziemi w celu przeznaczenia nieruchomości na plac składowania materiałów odpowiada warunkom niezbędnym do zakwalifikowania do pojęcia budowla ziemna, a tym samym zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego. Wykonanie robót niwelacyjnych terenu, jeżeli doszło do celowego nawiezienia, czy też przemieszczenia wielkich mas ziemi skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) i podlega regulacjom prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego tylko niewielkie podwyższenie lub obniżenie terenu nie podlega regulacjom prawa budowlanego. W okolicznościach sprawy doszło do znacznego obniżenia terenu i wystąpiły niekorzystne skutki dla sąsiednich nieruchomości. Końcowo skarżący podkreślił, że domagał się wstrzymania robót budowlanych, a nie wstrzymania utwardzania działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 57/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy, w oparciu o treść art. 138 § 1 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. umarzającą prowadzone postępowanie w sprawie utwardzenia terenu na działkach nr 1333 i 1334 w K. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i judykaturze przyjęty został pogląd, w świetle którego, postępowanie staje się bezprzedmiotowe między innymi gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega co do istoty załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a więc postępowanie wszczęte, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. /tak wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, wyrok NSA z dnia 16 lipca 1982 r., SA/Wr 220/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 72/. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że orzekający w sprawie organ II Instancji, podtrzymując decyzję organu pterwszoinstancyjnego o umorzeniu postępowania w oparciu o treść przywołanego wyżej art. 105 § 1 k.p.a. przyjął na podstawie protokołu z dnia 27 kwietnia 2012 r., że roboty wykonane przez W. G. na działkach 1333 i 1334 związane są z niwelacją terenu i nie wchodzą w zakres zamierzonego utwardzenia terenu objętego zgłoszeniem. W ocenie organu, w oparciu o treść art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prace te same w sobie nie są związane z budową, przebudową, montażem, remontem ani rozbiórką obiektu budowlanego, a więc nie są objęte zakresem ustawy Prawo budowlane i nie należą do spraw będących w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Z takim stanowiskiem organu należy zgodzić się, gdyż orzekający organ rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./. W świetle bowiem przywołanego art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez pojęcie budowy, stosownie do uregulowania zawartego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicję obiektu budowlanego wykłada przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, przez pojęcie to należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi /lit. a/, budowę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /lit. b/ oraz obiekt małej architektury /lit. c/. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak : obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje/, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, niwelacja terenu stanowiąca przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie nie spełnia warunków ani obiektu budowlanego, ani też budowli, a tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Za takim stanowiskiem opowiada się również judykatura, między innymi w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06 ONSAiWSA 2007/6/133, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/GI 1013/07, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2179/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl /. W tym stanie rzeczy, prawidłowo orzekający w sprawie organ nie znajdując w przepisach Prawa budowlanego kompetencji do wydania decyzji co do istoty sprawy - umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie wyklucza to wprawdzie postępowań przez inne organa w oparciu o inne przepisy, niemniej nie należą one do kompetencji organów nadzoru budowlanego określonych art. 80-89 ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, zważywszy, że zakresem rozpoznawanej sprawy nie jest objęte podlegające zgłoszeniu utwardzenie terenu. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, gdyż był on powiadomiony o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia wniosków. Skarżący, zgodnie ze złożonym wnioskiem otrzymał protokół kontroli, a nadto organ, zgodnie z jego żądaniem, wstrzymał roboty zobowiązując inwestora do przedstawienia stosownej oceny technicznej. Przedstawiona przez inwestora ekspertyza techniczna została skarżącemu, zgodnie z żądaniem doręczona. Wskazać nadto należy, że sprawa w przedmiocie utwardzenia terenu działek 1333 i 1334 objęta jest zgłoszeniem inwestora z dnia 12 kwietnia 2012 r. toczyła się odrębnie. W ocenie Sądu, w tym stanie sprawy, wbrew zarzutom skarżącego nie zostały naruszone przepisy postępowania art. 6 , art. 7, art. 61, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., a także art. 105 i art. 138 § 1 k.p.a. Z tych też powodów, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ skargę jako niezasadną - oddalił.