II SA/Rz 571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - sprzeciw oddala – Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz G sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek biurowy, zlokalizowanego na działce nr 2705 w [...]. Odwołanie od powyżej opisanej decyzji wniosła I sp. z o.o. z/s w [...] zarzucając wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. W ocenie odwołującej się, obiekt budowalny objęty wnioskiem nie stanowi budynku. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji o nadbudowie budynku oraz zmianie sposobu jego użytkowania, gdyż ewentualna nadbudowa wiąże się z konicznością rozbiórki blaszanych ścian i wybudowaniem nowych, konstrukcyjnie przystosowanych do nadbudowy. Uwzględniając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że analiza urbanistyczna, na podstawie której organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nie spełnia wymaga stawianych przepisami prawa. Z treści analizy wynika bowiem, że w sąsiedztwie zlokalizowana jest "zabudowa alternatywna lub uzupełniająca: przemysłowo – usługowa", a podając średnie wskaźniki na obszarze analizowanym (za wyjątkiem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki), nie wskazano w oparciu o jakie wartości zostały one wyliczone. Brak precyzyjnego wskazania parametrów i funkcji otaczającej zabudowy powoduje natomiast niemożność weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto w analizie i w aktach sprawy brak jest ustaleń na okoliczność parametrów istniejącego budynku objętego wnioskiem Spółki, co dodatkowo uniemożliwia weryfikację zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie jest przy tym możliwe wyjaśnienie powyższych uchybień na etapie postępowania odwoławczego, gdyż ewentualne postępowanie dowodowe nie stanowiłoby postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 K.p.a. W ocenie Kolegium, powyższe stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", uprawniające do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacji, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o konkretnej lokalizacji budynku na działce inwestora, lecz stanowi promesę do dalszego etapu realizacji inwestycji, jakim jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ rozpatrując wniosek winien jedynie zbadać, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zbędne jest zatem ustalenie parametrów i cech konstrukcyjnych budynku objętego wnioskiem Spółki, gdyż tego rodzaju aspekty będą przedmiotem badania organu administracji architektoniczno – budowlanej na etapie weryfikacji projektu budowlanego. Powyższe oznacza, że elementy stanu faktycznego, które według organu odwoławczego winny zostać ustalone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie powinny być przedmiotem postępowania na etapie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia organowi I instancji. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 K.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy Prezydent Miasta [...] – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – oparł swoje rozstrzygniecie i ustalił parametry dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie analizy urbanistycznej obarczonej licznymi brakami i nieścisłościami. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych analizie urbanistycznej – jak słusznie zauważyło Kolegium – nie wskazano jakie budynki i na jakich działkach zostały poddane analizie. Autor analizy, przy aprobacie organu I instancji, zauważył ogólnikowo, w sąsiedztwie (a nie w obszarze analizowanym) występuje "zabudowa alternatywna lub uzupełniająca: przemysłowo – usługowa". Prawidłowo sporządzona analiza winna wskazywać jakie budynki na jakich działkach poddano analizie, a także określać ich parametry relewantne dla wyliczenia parametrów nowej zabudowy. Zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest bowiem ustalenie parametrów nowej zabudowy – wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu – na podstawie odpowiednich danych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i poddanych analizie. Parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ustala się albo jako średnią arytmetyczną parametrów obiektów sąsiednich (§ 5 i § 6 rozporządzenia), albo "odpowiednio" do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 i § 8 rozporządzenia. W realiach opisywanej sprawy autor analizy przedstawił szczegółowe wyliczenia odnoszące się jedynie do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odnośnie pozostałych wskaźników nie wskazał zarówno budynków, które poddał analizie, jak i ich parametrów, w oparciu o które wyznaczył średnią arytmetyczną. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki ustalenia wskaźników dla planowanej zabudowy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaniechanie przez organ I instancji rzetelnej weryfikacji sporządzonej analizy urbanistycznej stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Zgodzić należy się co do zasady ze stanowiskiem skarżącej, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma podstaw do weryfikacji, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest wykonalne w aspekcie techniczno – budowlanym. Niemniej w sytuacji, gdy wniosek inwestora określa planowaną inwestycję jako "nadbudowę budynku", a strony w toku postępowania sygnalizują, że objęty wnioskiem obiekt nie jest budynkiem lecz budowlą, organ administracji przez ustaleniem warunków zabudowy jest władny do ustalenia jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest obiekt objęty wnioskiem. Jest to niezbędne w celu ustalenia czy zakres planowanej inwestycji określony we wniosku jest zbieżny z faktycznym zamiarem inwestycyjnym wnioskodawcy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.