II SA/Rz 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej zwana u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), w § 1 wyraziła zgodę na dokonanie zamiany prawa własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta [...], położonych w S., obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów m. S. jako działki: - nr 657/10 o pow. 5 m² i nr 690/15 o pow. 47 m², objęte księgą wieczystą nr [...] - nr 690/11 o pow. 1232 m², nr 690/9 o pow. 2760 m², nr 674 o pow. 683 m² i nr 675 o pow. 598 m² objęte księgą wieczystą nr [...] na prawo własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność I. F. i M. F., położonych w S. obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów m. S. jako działki; - nr 657/15 o pow. 1584 m² i nr 690/14 o pow. 9 m², objęte księgą wieczystą nr [...], - nr 35/1 o pow. 96 m², objęta księgą wieczystą nr [...], - nr 36/4 o pow. 51 m², objęta księgą wieczystą nr [...]. W skardze z daty S., 4 czerwca 2011 r. /data wpływu do organu 6 czerwca 2011 r./, M. G. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. wystąpił do Przewodniczącego Rady Miasta [...] o uchylenie w/w uchwały; wniosek został ponowiony w dniu 16 maja 2011 r. Pismem z dnia 24 maja 2011 r. otrzymał informację, że Rada w przewidzianym dla rozpatrzenia wezwania terminie nie zwołała sesji i nie zajmie stanowiska w sprawie. Co do treści uchwały podniósł, że w zamian za część działek w zakresie przewidzianym pod ewentualną budowę drogi zbiorczej typu "Z" tj. działki nr 690/5, 690/8 oraz działkę nr 694/6 niezbędnych przy realizacji inwestycji drogowej, proponował zamianę na działkę nr 674 (dzierżawioną przez skarżącego) oraz część działki nr 690/9, w części przebiegającej od działki nr 690/8 do granicy działki nr 674, stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Skarżący zarzucił, że mimo kilkukrotnych pytań do organów prowadzących sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami uzyskiwał informację, że na zamianę działek jest jeszcze za wcześnie, a realizacja będzie możliwa przy wywłaszczeniu gruntów pod przyszłą drogę. Wskazał, że działka nr 674 podlegająca zamianie jest przez niego dzierżawiona od wielu lat, a Gmina Miasta [...] nie sprawdziła czy zachodzą przesłanki pierwokupu określone w art. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. Skarżący zarzucił, że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przez co zostały naruszone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez podział gruntów, do których nie zapewniono dojazdu do drogi publicznej i powstały działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Nadto zarzucił naruszenie uprawnienia w zakresie traktowania przez organy władzy publicznej w dostępie do informacji o zamiarze zamiany gruntów stanowiących własność Gminy Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniła, że w art. 35 u.g.n. statuowano zasadę jawności w zakresie gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzania i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wymienione prawne formy gospodarki w tym przepisie mają charakter taksatywny, a wobec tego inne formy nie wymienione, jak np. zamiana nieruchomości, nie wymagają zachowania tej procedury. Organ podniósł, że przedłożenie na sesję Rady Miasta projektu uchwały poprzedzone było wielomiesięcznym przygotowaniem polegającym na rozpatrzeniu propozycji zamiany pod kątem interesu miasta, podziale działek przez wydzielenie z nich części nieruchomości pod projektowaną drogę zbiorczą i innych uzgodnień z właścicielami działek, które w wyniku zamiany staną się własnością gminy. Wyjaśnił, że o zamiarach dotyczących zamiany nieruchomości z udziałem gminy, gmina nie ma obowiązku publicznego informowania. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Żądania skarżącego nie może uzasadniać także podnoszona okoliczność, że jedna z działek miasta stanowiąca przedmiot zamiany jest przez niego dzierżawiona. Przy zamianie nie występuje prawo pierwokupu, ani też nie mają w tym wypadku zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Umowa dzierżawy działki stanowiącej własność miasta będącej przedmiot zamiany nie stanowi przeszkody prawnej do zawarcia aktu notarialnego. Podziału geodezyjnego działki nr 690/7 dokonano na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś powoływane w skardze przepisy art. 93 ust. 2a u.g.n,. jako podstawa podziału, nie mają w sprawie w ogóle zastosowania. Reasumując organ podniósł, że skarżący wywodzi swój interes prawny ze statusu potencjalnego nabywcy nieruchomości, zaś w trybie zamiany, tego rodzaju przekonanie odnośnie do posiadania wyłącznego uprawnienia do zamiany konkretnych działek z gminą, nie znajduje ochrony w obowiązującym porządku prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. 1. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy przedmiotu zaskarżonej uchwały, daty wniesienia przez skarżącego wezwania do Rady o jej uchylenie /7 kwietnia 2001 r./, informacji udzielonej przez Przewodniczącego Rady /pismo z dnia 24 maja 2011 r./ o tym, że organ ten nie zajmie stanowiska w przedmiocie złożonego wezwania, a także daty wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę /6 czerwca 2011 r./. Z powyższego wynika, że skarga na uchwałę wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm., zwana dalej – p.p.s.a./, który to przepis ma zastosowanie do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. 2. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" było wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Po rządem ustawy z dnia 13 maja 1995 r. – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./ przyjmowano, że uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 tej ustawy /o NSA/ przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Będą to więc działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych /zob. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2/2001, poz.52/. Stanowisko to wyrażone w odniesieniu do uchwały poprzedzającej zawarcie przez gminę umowy sprzedaży jest również aktualne na gruncie p.p.s.a., chociaż w nieco odmienny sposób określony został zakres kognicji sądów administracyjnych /art. 1 i art. 3 p.p.s.a./. Rozważenia wymaga jednak, czy uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na zamianę konkretnych nieruchomości, poprzedzająca zawarcie umowy zamiany nieruchomości stanowiących własność gminy, należy do uchwał "z zakresu administracji publicznej’. Zdaniem Sądu orzekającego, uchwała taka /o wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości/ nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi natomiast wyraz woli organu stanowiącego w sprawie dokonania czynności cywilonoprawnej. Innymi słowy – jest uchwałą o charakterze cywiolnoprawnym. Przede wszystkim wskazać należy, że gmina będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem organów, stanowiącego – rady gminy i wykonawczego – wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, będących organami administracji publicznej w sytuacji wykonywania swoich zadań w ramach powierzonego imperium. Ta sama gmina będąc również podmiotem prawa cywilnego, przy pomocy tych samych organów, podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością. W obu sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Jeśli chodzi o gospodarowanie przez gminę mieniem, to szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami uregulowane zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1) u.g.n., ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane /np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste w Dziale II, rozdział 2, zatytułowany "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste"/. Te dodatkowe, wykraczające poza Kodeks cywilny regulacje, mimo że nie pozbawiają samych czynności charakteru cywilnoprawnego, przemawiają za przydaniem uchwałom poprzedzającym ich dokonanie, charakteru podjętych w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Natomiast zamiana nieruchomości uregulowana została jedynie w art. 15 ust. 1 u.g.n. który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Brak na gruncie u.g.n. dodatkowych unormowań oznacza, że do zamiany w pełnym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim przypadku gmina w ramach dominium samodzielnie decyduje o swoim mieniu a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny. Dodatkowym argumentem przemawiającym za cywilnoprawnym charakterem takiej charakterem uchwały jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym; w przepisie tym pośród uchwał podejmowanych przez radę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie wymieniono zamiany nieruchomości. Dodać też wypada, że analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 11 lipca 2003 r. sygn. I SA 387/03 gdzie stwierdzono, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Nie może więc być zaskarżona do sądu administracyjnego (LexPolonica nr 362377). Reasumując: uchwała w przedmiecie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości podjęta przez radę gminy nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, a stanowi wyraz woli właściwego organu gminy zawarcia umowy cywilnoprawnej - zamiany konkretnych nieruchomości. Ponieważ przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona uchwała sprawy takiej nie dotyczy /ma charakter cywilnoprawny/, dlatego skarga podlega odrzuceniu, w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.