II SA/Rz 574/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł., E. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku handlowo - usługowego na terenie działki 5097/8, obr [...]" z wniosku A sp. z o.o.". W podstawie prawnej decyzji organ powołał art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ; dalej: "u.p.z.p."). Ustalając warunki dla opisanej wyżej inwestycji organ ustalił, że dla objętego nią terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, działka nie graniczy również, z innym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka 5097/8 jest dostępna z tej samej drogi co działki 5097/4 - teren zabudowany obiektem handlowym, nrdz. 2096/6, 2068, 2067/6, 2066/4, 2064/5, 2063/5, 2062/17, 2062/13, 2062/14- teren- dz. nr 5097/9 niezabudowany. Ustalone przez organ zagospodarowanie terenu działek sąsiadujących, położonych w zasięgu obszaru objętego analizą to zabudowa usługowo-handlowa. Dla realizacji zamierzenia organ ustalił następujące warunki: nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości od 2 do 15 m od granicy z terenem działki nr 5065, 5096 stanowiącej teren drogi wojewódzkiej, szerokość elewacji frontowej (od strony drogi wojewódzkiej) - 28+ 20%, przy stwierdzonych dla dz. 5097/4 -28 m, dla działki 5098/16 - 60 m, wysokość budynku do II kondygnacji nadziemnych oraz do 13,5m powyżej poziomu terenu, przy wysokości budynków istniejących - wysokość budynku licząc od poziomu terenu -9/18,5 m tj. około 13,25 m dach płaski lub spadzisty o nachyleniu do 35%, przy stwierdzonej formie dachów stropodachy, dachy wielospadowe, dwuspadowe, powierzchnia sprzedaży mniejsza niż 2000 m2, - obowiązek zapewnienia min. 20 miejsc postojowych, w tym z możliwością lokalizacji parkingu wbudowanego w kubaturę budynku, a także obiektów małej architektury i nasadzeń zieleni powierzchnia zabudowy na terenie działki do zagospodarowania - max. 80 %, przy stwierdzonej dla otaczających budynków od 40 - 60 % W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej nakazał: zachować warunki wynikające z przepisów techniczno - budowlanych i uwzględnić lokalne warunki gruntowo-wodne, przy zagospodarowaniu terenu pozostawić min. 10% powierzchni jako biologicznie czynnej, projektowane zamierzenie inwestycje nie może być inwestycją wymagającą uzyskania decyzji o środowiskowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska Jednocześnie stwierdził, że teren działki wnioskowanej do zagospodarowania ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wojewódzkiej (dz. Nr 5096, 5765). Gromadzenie odpadów komunalnych ma być realizowane do kontenerów indywidualnych usytuowanych na terenie stanowiącym własność inwestora a gospodarka tymi odpadami na zasadach obowiązujących na terenie miasta. Stwierdził także, że teren wnioskowany do zabudowy ma zapewniony dostęp do sieci infrastruktury technicznej, w tym: zapewnienie dostaw energii elektrycznej - wg warunków przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej z dnia 2017-04-[...], znak: [...] wyd. przez [...] S.A. Oddz. [...], zapewnienie włączenia do sieci wodociągowej i odprowadzenie ścieków wg warunków z dnia [...].04.2017r. znak: [...] wyd. przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [....], e) odprowadzenie wód opadowych z dachu z terenów utwardzonych, z możliwością stosowania systemu retencji do odbiornika, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W zakresie ochrony interesów osób trzecich wskazał, że: a) projekt budowlany należy sporządzić z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami ww. ustawy Prawo budowlane, b) projektowane zamierzenie budowlane nie może powodować: ograniczenia dostępu do drogi publicznej i pozbawienia możliwości korzystania z infrastruktury (wody, kanalizacji, gazu, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności), uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Przy wykonaniu projektu budowlanego nakazał uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2017. poz.1332 z późn. zm.) oraz przepisy techniczno budowlane, w tym zachować warunki określone Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Wydanie decyzji poprzedzało uzgodnienie jej projektu z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgadniając projekt decyzji nakazał lokalizację budynku w odległości co najmniej 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] – [...]- [...], w zakresie zaś komunikacji włączenie działki 5097/8 do drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...]- [...] istniejącym zjazdem publicznym w km 5+386 strona prawa poprzez działkę nrewid. 5097/9. Z kolei Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie określiło w swojej decyzji warunek ochrony przed powodzią poprzez nakazanie posadowienia parteru powyżej rz. 208,68 m n.p.m., zastosowanie pionowej izolacji przeciwwodnej fundamentu do rz. 208,68 m n.p.m. Wskazując jednocześnie, że prace związane z realizacją inwestycji należy prowadzić poza okresem zagrożenia powodziowego, a po zakończeniu prac należy uporządkować teren robót. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.Ł. zarzucając decyzji naruszenie art 54 pkt 1 w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji bez uwzględnienia faktu, że zezwolenie na warunki zabudowy dla inwestycji uniemożliwi skarżącej dojazd do działki sąsiadującej tj. dz. nr 2064/5, wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach sporządzonych w dniu [...] marca 2017 r. nieuwzględniających zmian powstałych po tej dacie, § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, naruszenie art 106 § 5 K.p.a. w zw. z art 53 ust. 4 i 5 u.p.zp. poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy w drodze pism. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazało, że załączniki do decyzji w tym mapa zostały przygotowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Załączona do decyzji mapa pochodzi z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i posiada poświadczenie zgodności kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawarte w niej dane odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami rozporządzenia. Za bezzasadny organ II instancji ocenił również zarzut uniemożliwienia dojazdu do działki. Jak wyjaśnił obecnie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego, w oparciu o który realizuje prawo przechodu, czy przejazdu przez działkę objętą planowaną inwestycją. Za bezzasadne ocenił również zarzuty dotyczące nieprawidłowej formy uzgodnień, wskazując, że wbrew zarzutom w aktach znajdują się rozstrzygnięcia organów uzgodnieniowych. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie warunki określone w tym przepisie; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że projektowane zamierzenie budowlane realizowane przez inwestora na zasadach określonych w zaskarżonej decyzji, w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie będzie powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, ani pozbawiać możliwości korzystania z infrastruktury; art. 54 pkt 2 lit. d w zw. żart. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji bez uwzględnienia faktu, że zezwolenie na warunki zabudowy na terenie działki nr 5097/8 uniemożliwi Skarżącej w całości dojazd do jej działki nr 2064/5, która to działka sąsiaduje z działką na której planowana jest inwestycja oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w dniu [...].03.2017 r., nieuwzględniających zmian powstałych po tej dacie; § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; § 2 pkt 3 poprzez brak uzasadnienia co do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz nieruchomości sąsiednie; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie powiadomienie skarżącej przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym; fundamentalnych zasad wynikających z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie, a przez to również rażące naruszenie interesu [...], która jako państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, stoi na straży przestrzegania prawa i poszanowania własności oraz innych praw, co skutkuje również przyjęciem, iż organy administracyjne nie powinny kierować się doraźnym interesem prywatnym jednostki, lecz dobrze rozumianym interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli uczyniono decyzję SKO w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa budynku handlowo - usługowego na terenie działki 5097/8, obr [...]" z wniosku A sp. z o.o.". Nie może budzić wątpliwości zastosowana w sprawie podstawa materialnoprawna decyzji w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. SKO słusznie potwierdza spełnienie tej oraz pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.) na wniosek inwestora. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, których treść zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji została dokładnie zaprezentowana i brak jest konieczności jej powielania w całości. Nie budzi wątpliwości Sądu zachowanie przez Organy reguł postępowania dowodowego wyrażonych w przepisach K.p.a. Wszystkie istotne z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych kwestie zostały wyjaśnione z należytą starannością, przez co nie wymagały od Sądu uzupełnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przeprowadzone zostało zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 75 i nast. k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji zawiera prawidłowo umotywowane (pod względem faktycznym) stanowisko organów, co pozwala uznać, że odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Podkreślić należy, że ustawodawca zakreślił jedynie minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, ustalając 2 parametry określające to minimum – 3-krotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi na zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz związanej z tym zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2013 r., II SA/Kr 1104/13, Lex Nr 1493056). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że obszar analizowany nie może być pojmowany zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09. Ponadto, choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r., o sygn. II OSK 450/20). Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r. o sygn. II OSK 1389/19). Obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Co istotne, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony, czyli określona w rozporządzeniu odległość minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony działki. Zasadniczo zatem obszar poddany analizie powinien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej powinien znajdować się w centrum tego obszaru. Nie zawsze jednak obszar analizowany musi przyjąć kształt okręgu; położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki. Informacje o froncie działki inwestycyjnej są zawarte w kontrolowanej decyzji w części tekstowej oraz w załącznikach do decyzji będących jej integralną częścią. Front działki wyznaczono zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia W tym miejscu należy też przytoczyć treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 II SA/Rz 1366/16 Wyznaczenie frontu działki, zgodnie z którym : (..) front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został ustalony prawidłowo (granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) – w sposób jednoznaczny wynika to z analizy i części graficznej decyzji (karta 77 i karta 79 akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można zgodzić się, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka kontynuacji zabudowy. Odnośnie definicji działki sąsiedniej ostatecznie ugruntował się pogląd, że jest nią działka znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie jedynie działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być więc interpretowane funkcjonalnie. Jeśli zatem działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, a tak jest w przedmiotowej sprawie, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Bowiem rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować dość często szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli którakolwiek z działek znajdujących się w obszarze analizowanym zabudowana jest obiektem o funkcji takiej samej lub podobnej do funkcji obiektu nowoplanowanego, to spełniona jest przesłanka wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumiany jest w orzecznictwie i doktrynie jako ustanawiający zasadę dobrego sąsiedztwa, której kontynuacja powinna być rozumiana jako nawiązanie do istniejącej w całym obszarze analizowanym funkcji zabudowy. Jeżeli zatem w obszarze analizowanym mieści się chociażby jedna działka, nawet odległa i mająca dostęp do innej drogi, niż teren inwestycji, zabudowana obiektem o funkcji takiej samej lub podobnej jak funkcja planowanej inwestycji, to spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z załącznika nr 2 (str. 79 akt), który stanowi integralną część decyzji pierwszoinstancyjnej - pkt 2. Aktualny stan zainwestowania terenu w obrębie analizowanego obszaru w ppkt: 2.1. i 2.2.2. wynika, iż sąsiednia działka - 5097/4 - to teren zabudowany obiektem handlowym (pkt.2.1.), zaś zagospodarowanie terenu działek sąsiadujących położonych w zasięgu obszaru analizowanego: to zabudowa usługowo-handlowa, dz. Nr 5096, 5765 - teren drogi publicznej. Również i pkt. 2 art. 61 został zrealizowany, jako że istnieje dostęp działki do drogi publicznej wojewódzkiej. W analizie urbanistycznej wskazano, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (pkt 2.4.załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji - str. 78 akt), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnośnie zarzutu przeprowadzenia analizy urbanistycznej w sposób błędny należy zauważyć, iż tę wykonał profesjonalista - mgr inż. architekt A.S. mająca uprawnienia urbanistyczne. Sąd podziela stanowisko SKO, że chybiony jest również zarzut dotyczący braku uzasadnienia co do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako że w załączniku nr 2 (str. 77 akt) okoliczność ta została wyjaśniona poprzez ustalenie, że powierzchnia biologicznie czynna - wnioskowana min 10% powierzchni terenu działki, a powierzchnia zabudowy do 80% powierzchni terenu działki budowlanej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na cele nierolnicze i nieleśne. Co zaś dotyczy zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w tym podnoszony przez skarżących brak dostępu do własnej działki należy zauważyć, iż, co do zasady, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa" (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15). Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w przywołanych unormowaniach, należy rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tj. przepisy ustaw oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja). Zasadniczo zapis ten dotyczy kwestii ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Jednakże odmowa wydania warunków realizacji przedsięwzięcia z przyczyny wskazanej przez skarżących w sytuacji, gdy nie posiadają oni żadnego tytułu prawnego do przejścia czy przejazdu przez działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym z uwagi na brak obciążenia działki Nr 5097/8 służebnością gruntową czy osobistą polegającą na prawie przechodu, przejazdu - stanowiłoby zbyt daleką formę ingerencji w prawo własności. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż podniesiony także w odwołaniu zarzut posłużenia się w decyzji nieaktualną mapą ewidencyjna jest bezzasadny. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jak wynika z akt załączona do wniosku mapa w skali 1:1000 pochodzi z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i posiada poświadczenie zgodności kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś zawarte tam dane odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym mapa ta mogła służyć do wyznaczania granic obszaru analizowanego. Planowana inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami. W aktach zalega bowiem: postanowienie z dnia [...] września 2018 r. dotyczące uzgodnienia z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] i decyzja z dnia [...] października 2018 r. dotycząca uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] Wobec powyższego i ten zarzut skargi należy ocenić jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.