II SA/Rz 577/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki budowli -skargę oddala- do wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją organu I instancji umorzono postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr 62 stanowiącej własność B. W. i częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to kolejne rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem wcześniej zapadła (w dniu [...] lutego 2006 r.) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]), która nakazywała rozbiórkę wskazanego wyżej budynku mieszkalno-gospodarczego. Rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienia proceduralne i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zaś rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 86/07 uchylił powołane wyżej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego. Odwołanie od decyzji złożył M. W. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze należało umorzyć, wobec braku po stronie składającego wskazany środek zaskarżenia uprawnień procesowych uzasadniających dokonanie powyższej czynności. Organ II instancji wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), według którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, przepis ten winien mieć zastosowanie również w kwestii oceny przymiotu stron postępowania w sprawie usuwania skutków samowoli budowlanej. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia z zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te wynikają, zdaniem organu, m. in. z przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek mieszkalno-gospodarczy, którego dotyczy sprawa położony jest na działce nr 62 stanowiącej własność B. W. oraz częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R. Posiada on następujące wymiary: długość - 23,1 m, szerokość - 10,8 m i 10,1 m. Do części mieszkalnej budynku od strony działki nr 63/2 (obecnie nr 63/9 i 63/7) dobudowany jest ganek murowany o wymiarach 1,9 m x 2,45 m z wejściowymi schodami żelbetowymi. Budynek usytuowany jest w odległości 55,60 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej oraz w odległości 40,45 m od płotu drewnianego pomiędzy działkami nr 63/1 stanowiącej własność B. W. i 63/2 (obecnie nr 63/9 i 63/7). Organ podniósł, że działki nr 62 (na której dopuszczono się samowoli) i 41/13 (stanowiąca własność M. W.) sąsiadują ze sobą, jednakże fakt ten nie uprawnia automatycznie do uzyskania przez właściciela tej ostatniej działki statusu strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż odległość przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego od granicy z działką nr 41/13 wynosi ponad 100 m, a więc znacznie przekracza wymagane przepisami techniczno-budowlanymi minimalne odległości, to istnienie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu a zatem nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił także uwagę, że działka nr 63/4, mimo że na kopii mapy ewidencji gruntów wyrysowana jest i oznaczona jako droga, w terenie nie jest wykonana ani nawet zajeżdżona. Nie spełnia tym samym przesłanki uznania za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto działka nr 63/4 nie sąsiaduje z działką nr 41/13. Wobec powyższego, również usytuowanie budynku mieszkalno-gospodarczego częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R. nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nie zgodził się M. W. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. i zarzucając naruszenie: - art. 7 KPA poprzez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia mając na uwadze interes społeczny i interes strony, - art. 11 KPA poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że składający odwołanie nie jest stroną niniejszego postępowania, art. 75 KPA przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów. W ocenie składającego skargę, organ odwoławczy nie dokonał należytej analizy odnośnie tego, czy istotnie istnieją podstawy do uznania, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony postępowania. Tymczasem skarżący jest właścicielem działki nr 41/13, do której Urząd Gminy [...] w miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zaplanował dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej Nr [...] H. – C. na drogę wewnętrzną w miejscowości R. Działki nr 42/2 i 63/4 figurują w ewidencji gruntów jako droga i w taki też sposób są wykorzystywane przez właścicieli przylegających do tych dróg nieruchomości, w tym przez skarżącego. Twierdzenie w takiej sytuacji o braku interesu prawnego po jego stronie jest zatem całkowicie nieuzasadnione. Skarżący podniósł, ze będąc w posiadaniu nieruchomości bez odpowiedniej drogi dojazdowej traci zagwarantowany mu dojazd do swej nieruchomości a nadto poniesie straty finansowe w sytuacji sprzedaży działek po podziale działki nr 41/13, które pozbawione dojazdu stracą na atrakcyjności. Skarżący podniósł, że z definicji obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że z oddziaływaniem takim mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Samowola budowlana znajdująca się na działce nr 64/3 (drodze gminnej) ma niewątpliwie wpływ na nieruchomość skarżącego, mimo iż nie graniczy z nią bezpośrednio. Fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego nie ma przesądzającego znaczenia dla ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W ocenie składającego skargę, nie może budzić wątpliwości, że przepisami odrębnymi, wprowadzającymi związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu są m. in. przepisy określające warunki techniczne. Samo jednak ich zachowanie w zakresie sytuowania budynku (samowoli budowlanej) na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu obiektu nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu. Składający skargę zakwestionował też prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na brak należytego uzasadnienia w zakresie okoliczności świadczących o zaistnieniu bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazał jednocześnie, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Wskazać należy również na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ rozpatrując odwołanie M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 KPA umorzył postępowanie odwoławcze. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był fakt stwierdzenia przez organ II instancji, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż M. W. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 KPA jest w pełni uzasadnione. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu przymiotu strony nie może decydować jedynie wola danej osoby. Uczestniczenie osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę statusu strony postępowania i odwrotnie samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę, jeżeli nie spełnia ona przesłanek wskazanych w art. 28 KPA. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009; wyrok NSA z 10 maja 2001 r., I SA 2595/99). Niespornym w sprawie jest, iż postępowanie zostało wszczęte po uzyskaniu przez organ I instancji stosownych informacji pochodzących od M. W. W trakcie trwającego postępowania M. W. doręczano wydawane w sprawie decyzje i informowano go o przeprowadzanych czynnościach. Był on również zawiadomiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiadomiony o wyznaczonej rozprawie w sprawie II SA/Rz 86/07 oraz doręczono mu wydany w tej sprawie wyrok wraz z uzasadnieniem. Jednak podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. II OSK 1836/07 stwierdził, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił tę osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego przymiot strony w świetle brzmienia przepisu art. 28 KPA przysługuje niewątpliwie inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania obiektu, którego postępowanie dotyczy. Generalnie na aprobatę zasługuje odniesienie się w tej materii do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa wprawdzie krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jednak krąg ten siłą rzeczy musi być tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. W obu przypadkach przymiot strony może przysługiwać jedynie osobom, na których nieruchomości oddziałuje planowany obiekt budowlany lub obiekt już wzniesiony. Osoba będąca nawet właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością na której ma być wzniesiony planowany obiekt, jak też z nieruchomością na której obiekt taki już istnieje nie będzie miała przymiotu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli obiekt w żaden sposób nie będzie oddziaływał na jej nieruchomość. Przez obszar oddziaływania obiektu należy - w świetle art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Poza sporem pozostaje, że objęty postępowaniem obiekt budowlany posadowiony jest na działce nr 62 stanowiącej własność inwestora oraz częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...]. Działka nr 63/4 stanowi wydzieloną na mapie ewidencyjnej drogę. Według ustaleń organu I instancji przedmiotowa droga nie jest wykonana w terenie ani nawet "zajeżdżona". Nie istnieje fizycznie w terenie, jest tylko wykazana na mapie ewidencyjnej. Skarżący M. W. jest właścicielem działki nr 41/13. Działka ta graniczy z działką nr 62 na której częściowo posadowiony jest sporny obiekt, a nie graniczy z działką nr 63/4. Według niekwestionowanych ustaleń organu II instancji sporny budynek mieszkalno-gospodarczy znajduje się w odległości ponad 100 m od granicy z działką nr 41/13. Wskazane wyżej ustalenia organów powodują, że niewątpliwym jest, że działka nr 41/13, której właścicielem jest M. W. pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania terenu tejże działki. Dotyczy to interesu prawnego skarżącego wynikającego zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z wszelkich innych przepisów. Mając na uwadze takie ustalenia faktyczne i wskazane wyżej stanowisko Sądu stwierdzić należy, że skarżącemu nie przysługuje w kontrolowanej sprawie przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 KPA. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można dopatrzyć się w sprawie naruszenia przepisu art. 7 i 75 KPA, bowiem organy przeprowadziły w sprawie wszelkie dowody pozwalające na dokonanie oceny występowania przymiotu strony u skarżącego. Motywy swojego stanowiska organ II instancji w sposób zupełny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stąd też trudno jest mówić w sprawie o naruszeniu art. 11 KPA. Dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacja przepisu art. 28 KPA jest prawidłowa, dlatego nie możne być powodem uwzględnienia skargi. Argumenty dotyczące braku możliwości dojazdu skarżącego do jego działki nr 41/13 wskazują jedynie na jego interes faktyczny polegający na chęci zapewnienia sobie dojazdu do swojej nieruchomości przez działkę nr 63/4. Uprawnienie takie nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa materialnego, stąd też nie można uznać, że jest jego interesem prawnym. Zarzuty skargi dotyczące wadliwości merytorycznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.