II SA/Rz 582/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skarg K. T. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: K. T. kwotę 160 zł /słownie: sto sześćdziesiąt złotych/ i M. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127, art. 128, art. 138 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm. zwana dalej w skrócie P.w.) oraz art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. w T. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody i odprowadzanie ścieków technologicznych ze stacji uzdatniania wody w J.: 1/ stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwoleń wodnoprawnych: - na odprowadzanie ścieków ze stacji uzdatniania wody – udzielonego decyzją z dnia [...].12.2001 r., znak: [...]; - na pobór wody ze studni głębinowych – udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.1995 r., znak: [...]; 2/ udzielił A. Sp. z o.o. w T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody w ilości do 715 m³/h ze studni głębinowych wchodzących w skład ujęcia S. II, do 183 m³/h ze studni głębinowych wchodzących w skład ujęcia S. I i do 715 m³/h łącznie z obu ujęć oraz wprowadzania ścieków technologicznych ze stacji uzdatniania wody w J. do wód i do ziemi poprzez klarownik SP -1 – zbiornik ziemny posiadający przelew do zbiornika ziemnego zlokalizowanego na IV polu kopalni J. w ilości do 600 m³/d; 3/ ustalił okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do 2017 r. oraz wskazał szczegółowe zasady jego wykonywania. Odwołania od tej decyzji złożyli M. D. i K. T. K. T. wniósł o uchylenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej ze studni nr 5-11, bowiem ekspertyza hydrogeologiczno – przyrodnicza nie została wykonana w obrębie jego gospodarstwa, położonego w odległości ok. 350m. Wskazał, iż od czasu rozruchu ujęcia wody poziom lustra wody obniżył się, co uniemożliwia korzystanie z niej przez urządzenia znajdujące się w jego gospodarstwie. Wodę do gospodarstwa miał dostarczaną beczkowozami bezpłatnie, a obecnie A. żąda zapłaty, nie uwzględniając ponoszonych przez niego szkód. M. D. wskazała, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 133 Prawa wodnego, nie uwzględnia jej interesu i nie zabezpiecza jej praw nabytych wynikających z wygaszonej decyzji. Nadto zaskarżona decyzja nie zabezpiecza praw osób trzecich w przypadku zaniku wody w studniach, ani nie nakłada obowiązku utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodzie. Poprzednia decyzja stanowiła podstawę do bezpłatnego otrzymywania wody, nowa zaś decyzja jest niepełna i narusza jej prawa jako osoby trzeciej. Pismem z dnia 4 kwietnia 2008r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przekazał wyżej opisane odwołania do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W piśmie tym wyjaśniono, że z dniem 1 stycznia 2008r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej(Dz. U. nr 175, poz. 1462) wojewoda utracił kompetencje do wydawania decyzji w sprawach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 140 ust. 2 Prawa wodnego na rzecz marszałka województwa. Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych, obligujących Krajowego Prezesa Gospodarki wodnej do zakończenia wszczętych postępowań odwoławczych, dlatego koniecznym było przekazanie właściwemu rzeczowo po 1 stycznia 2008r. organowi drugiej instancji odwołań do ich rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołań M. D. i K. T. Organ II instancji uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez osoby niebędące stronami w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. do wniesienia odwołania uprawniona jest tylko i wyłącznie strona postępowania w rozumieniu art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a., czyli podmiot, który wykaże, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Prawo to może realizować podmiot posiadający zdolność prawną i zdolność do czynności prawych. Prawo to nie przysługuje podmiotom, które nie spełniają powyższych przesłanek, choćby decyzja organu pierwszej instancji nie była dla nich obojętna i w skutkach pośrednio ich dotyczyła. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, to one są źródłem uprawnień. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, jednak nie może zarzucić naruszenia przepisu praw powszechnie obowiązującego i skutecznie powoływać się na naruszenie interesu prawnego. Organ podał, iż zgodnie z brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239 poz. 2019 ze zm.) stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Kolegium wskazało, iż ani M. D. ani K. T. nie należą do kręgu stron postępowania. Zalegająca w aktach dokumentacja hydrologiczna zasobów wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w kat. B ujęcia wody dla miasta T. ST. II – B. oraz ekspertyza hydrologiczno – przyrodnicza wpływu ujęcia S. I i S. II B. na uprawy rolne w zasięgu oddziaływania dynamicznego leja depresji wskazują na obszar oddziaływania szczególnego korzystania z wody. Wśród nieruchomości objętych zakresem oddziaływania brak jest nieruchomości M. D. i K. T., dlatego nie przysługuje im atrybut strony w tym postępowaniu. Sama ekspertyza wskazuje nadto na brak negatywnego oddziaływania na poziom wód gruntowych w zakresie upraw rolnych, czy też poziomu zwierciadła wody w studniach gospodarskich. Kolegium podkreśliło, iż decyzja Wojewody [...] z [...].07.1995 r. obowiązywała do 31.04.2004 r. Stwierdzenie jej wygaśnięcia decyzją organu pierwszej instancji jedynie potwierdziło ten fakt. W tym postępowaniu odwołujący nie byli również stronami, a więc nie mieli możliwości odwołania się w tym zakresie. Odnosząc się zaś do zarzutu utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodzie, organ wskazał, iż dostarczana bezpłatnie beczkowozami woda stanowiła rekompensatę za powstanie szkód górniczych i była niezależna od toczących się wówczas pozwoleń wodnoprawnych. Pozwolenia wodnoprawne nie dawały i nadal nie dają podstawy do otrzymywania bezpłatnie wody przez odwołujących się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. T. i M. D. Zarzucili naruszenie prawa tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wnieśli o uchylenie decyzji (winno być postanowienia) i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż stanowisko organu, odnośnie braku legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia jest błędne. Organ nie wziął pod uwagę przeprowadzonego przez Komisję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej sprawdzenia poziomu lustra wody (suche dno w studni). Wskazali, iż organ winien dać wiarę badaniom w rejonie oddziaływania studni S. II na ich posesję a nie ekspertyzie opartej na danych ze źródeł autorów zagranicznych prac hydrogeologicznych i hydroprzyrodniczych. Brak wody w ich urządzeniach powodują studnie czwartorzędowe S. II (odległe o ok. 350 m), a nie szkody górnicze (nieistniejąca kopalnia siarki – odległa ok. 6,5 km). Skarżący wskazali, iż decyzja Wojewody godzi w ich nabyte prawa i stanowi podstawę do wystąpienia przeciwko A. o wybudowanie urządzenia zapobiegającego szkodom i dostarczanie wody bezpłatnie. Podkreślili, iż w toczącym się przed Wojewodą postępowaniu otrzymali status strony i w takim charakterze brali w nim udział. W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie nie tylko z przyczyn w nich wywiedzionych, ale również naruszeń prawa, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 146) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) po 1 stycznia 2008r. jest organem drugiej instancji. Skargi dotyczą postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań wniesionych przez K. T. i M. D. z tej przyczyny, że wnoszący odwołania nie są stronami postępowania administracyjnego. Sąd akceptuje uwagi organu dotyczące definicji strony postępowania administracyjnego, w tym wiązanie istnienia interesu prawnego z normą prawną prawa materialnego. Natomiast zaskarżone rozstrzygniecie to jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, że nie zostało wniesione przez strony postępowania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) stanął na stanowisku, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.19996r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4, poz. 119). Stanowisko wyrażone w tej uchwale jest aprobowane również przez doktrynę. Gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Duże Komentarze Becka" wyd. 6 Warszawa 2004; str. 583). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący twierdzą, że są stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, od której wnieśli odwołanie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 24 listopada 2005r. sygn. akt. IV SA/Wa 1282/05, którym Sąd uchylił decyzję Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie pozwoliło ocenić, czy skarżącym to jest M. D. i K. T. przysługuje przymiot strony. W następstwie tego wyroku Minister Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu dowołania między innymi M. D. i K. T. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w sprawie wygaszenia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków ze stacji uzdatniania wody udzielonego decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni głębinowych udzielonego decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 1995r. nr [...] oraz udzielił A. Sp. z o.o. w T. nowych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody podziemnej oraz na wprowadzanie ścieków ze stacji uzdatniania wody. Prowadząc ponownie postępowaniu Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy o wypis z ewidencji gruntów nieruchomości oraz mapy z ewidencji gruntów, na których pokazano zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i ich oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Sąd zauważa jednak, że ani Minister Środowiska w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowienie nie ustaliło właścicielem, jakich działek jest K. D. I M. T. Twierdzenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony są zbyt ogólnikowe i nie poparte stosownym materiałem dowodowym. To, iż w wypisach z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie figurują nazwiska skarżących nie pozwala uznać za nieprawdziwy zarzut postawiony w skardze, iż skarżący nie są stroną postępowania. Zastrzeżenia budzi też rozdzielnik decyzji organu pierwszej instancji zawierający wykaz podmiotów, którym decyzja została przesłana do wiadomości, wśród tych podmiotów są wymieni K. D. i M. T. Stosownie do art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom postępowania na piśmie (§ 1), a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Natomiast z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja winna zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Kodeks postępowania nie zna instytucji przesyłania decyzji do wiadomości, podmiotowi, który według organu odwoławczego nie jest stroną. Niekiedy przepisy materialnego prawa administracyjnego nakładają na organ wydający decyzję przesłania jej innemu organowi (por. np. art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.); art. 57 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy regulujące problematykę pozwoleń wodnoprawnych zawarte w art. 122 do 141 P.w. nie zawierają instytucji przesyłania decyzji do wiadomości. Tym bardziej okoliczność umieszczenia skarżących w wykazie osób, którym doręcza się decyzję do wiadomości musi zostać dokładnie wyjaśniona. W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia przymiotu strony skarżącym będzie musiała zostać jednoznacznie ustalona i oceniona w kontekście definicji strony z art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 P.w. w aspekcie całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji czyli wygaszonych pozwoleń wodnoprawnych oraz nowoudzielonych. Organ odwoławczy nie wykazał, że istotnie skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, co jest skutkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. a zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie i z naruszeniem art. 134 k.p.a. wobec stwierdzenia, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony. Wymienione naruszenia przepisów postępowania wyczerpują dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., obligującego Sąd do uchylenia postanowienia obarczonego tą wadą. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali właścicielami, jakich nieruchomości jest M. T. i K. D. oraz czy znajdują się one w obszarze oddziaływania nowoudzielonych pozwoleń wodnoprawnych decyzją organu pierwszej instancji (pkt 2) oraz czy K. D. i M. T. byli stronami postępowań zakończonych decyzjami, o których mowa w pkt 1 sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo organ odwoławczy ustali, czy skarżący odwołują się od całości decyzji, czy też od pkt 1 ww. decyzji. W przypadku ustalenia z uwzględnieniem wskazań Sądu przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Gdyby się okazało, że skarżącym przysługuje przymiot strony, to prowadząc postępowanie odwoławcze organ drugiej instancji rozważy, czy decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 62 k.p.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Obecny na rozprawie K. T. wniósł o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów przejazdu i uiszczonego wpisu sądowego, co stanowi kwotę 160 zł. Sąd Skarżącej M. D. Sąd przyznał zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu to jest 100 zł.