II SA/Rz 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu drzwiowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej O. H. kwotę 505 zł /słownie: pięćset pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 582/09 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. H. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. w całości i jednocześnie nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie od strony ul. Z. w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 3509/2 w Ł. w terminie do dnia 15 października 2004 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w 1987 r. D. i K. K. wykonali w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 3509/2 w Ł. drzwi garażowe o wymiarach 2,40 m x 2,10 m i zmienili sposób użytkowania części tego budynku na garaż. Drzwi umieszczone zostały w ścianie granicznej z ul. Z. Decyzją z [...] grudnia 2002 r. Nr [...], utrzymaną w mocy przez organ II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał O. H. – właścicielce działki nr 3509/2, przywrócić poprzedni sposób użytkowania garażu. Odrębnie natomiast toczyło się postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania drzwi garażowych w przedmiotowym budynku gospodarczym. Pierwotnie, decyzją z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uwzględnienia wniosku W. L. o wszczęcie postępowania w tej sprawie, jednak w wyniku postępowania odwoławczego decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia – decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt. SA/Rz 2046/03. Natomiast jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przed Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia [...] listopada 2003 r., decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nakazał O. H. wykonanie w budynku gospodarczym ściany pełnej od strony ul. Z. w terminie do 30 września 2004 r. Za podstawę tego rozstrzygnięcia powołał art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, jako że drzwi garażowe wykonane zostały pod jej rządami. Wskazał, że drzwi wykonane zostały w granicy działki, a zatem konieczne jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołań złożonych przez O. H. oraz D. i K. K. sprawę rozpoznawał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości, 2) jednocześnie nakazał zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie budynku gospodarczego od strony ul. Z. w terminie do 30 września 2004. Decyzja ta została zaskarżona przez O. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie autokontroli, w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a., uchylił ją w całości – decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. W dalszej kolejności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] raz jeszcze rozpatrzył odwołanie O. H. oraz D. i K. K. i w dniu [...] września 2004 r. wydał decyzję Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), którą: 1) uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2004 r. w całości, 2) jednocześnie nakazał O. H. zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie od strony ul. Z. budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 3509/2 w Ł. w terminie do 15 października 2004 r. Stwierdził przy tym, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem niekwestionowany jest fakt samowolnego montażu drzwi w granicy działki i z naruszeniem § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, co nie pozwala na legalizację stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Jedynie sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej wymagała uściślenia o sprecyzowanie sposobu wykonania ściany pełnej w budynku gospodarczym. Również i tę decyzję zaskarżyła O. H., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego i podnosząc, iż dotyczy ona sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpoznał bowiem istotę sprawy będącą przedmiotem niniejszego postępowania w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą uchylił decyzję własną z [...] czerwca 2004 r. Taki stan rzeczy wskazuje na naruszenie res iudicatae – jednej z przesłanek art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i z tego względu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podając, że decyzją z [...] sierpnia 2004 r. uchylił swoje własne rozstrzygnięcie zapadłe w trybie odwoławczym. Następnie rozpatrując ponownie odwołanie O. H. wydał kolejną decyzję w dniu [...] września 2004 r., którą uchylił decyzję organu I instancji i zobowiązał skarżącą do wykonania określonych robót budowlanych. W obu tych decyzjach wskazano podstawę prawną upoważniającą organ II instancji do podjęcia takich rozstrzygnięć podkreślając, a żadne przepisy prawa w przypadku wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie zobowiązują organu II instancji do rozpatrzenia w tym samym akcie wniesionego odwołania. Stąd też zarzuty wskazujące na obarczenie decyzji wadą nieważności są bezzasadne. Pismem procesowym z dnia 21.02.2005 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wnioski skargi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 902/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., jako podjętej z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie zakończone wyrokiem 24 maja 2005 r. sygn. akt SA/Rz 2046/03 uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r. W wyroku tym Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej bez wskazania na czym polegały wady postępowania wyjaśniającego i w jakim zakresie wymaga ono uzupełnienia. Jednocześnie Sąd uznał za wadliwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nakazał rozpoznanie sprawy legalności robót budowlanych wykonanych w 1986 r., polegających na zamontowaniu drzwi garażowych w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy działki stanowiącej ul. Z., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (art. 37 i nast.). W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił w pierwszej kolejności rozważenie kwestii przymiotu stron postępowania, a w szczególności czy przymiot ten posiada W. L., której działka oddalona jest o ok. 20 m od przedmiotowego budynku. Przytoczył przy tym pogląd orzecznictwa negujący przymiot strony u właściciela działki położonej z drugiej strony ulicy, a nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której położone było ogrodzenie, w odniesieniu do którego orzekano o rozbiórce. Podkreślając swoje związanie oceną prawną dokonaną przez WSA w Rzeszowie w wyroku o sygn. SA/Rz 2046/03 z dnia 24 maja 2005 r.. Sąd stwierdza, że podlegająca jego kontroli decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. narusza prawo. Jako jej podstawę prawną organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zamiast wskazywanych w powoływanym wyroku przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Legalizacja obiektu budowlanego w myśl tych przepisów możliwa jest po wykluczeniu okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, a więc po ustaleniu, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy znajduje się na terenie przeznaczonym pod danego rodzaju zabudowę i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W takiej sytuacji należy zastosować art. 40 wspomnianej ustawy. Przepis ten nakłada na organ obowiązek wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku art. 37 istniały pewne rozbieżności w orzecznictwie co do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakie powinny być brane pod uwagę przy ustaleniu przeznaczenia terenu, które to ustalenie mogło skutkować wydaniem orzeczenia o rozbiórce. Uznano jednak, że istotnym przy analizowaniu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest charakter tego przepisu, określający sankcję administracyjną. Konsekwentnie zatem przyjęto, że badając, czy spełnione zostały przesłanki warunkujące zastosowanie przedmiotowej sankcji , należy oceniać konkretny stan faktyczny wiążący się z zaistnieniem określonego zdarzenia, polegającego na prowadzeniu robót budowlanych. W świetle tego przepisu decydujące o rozbiórce znaczenie mają więc przepisy obowiązujące w czasie budowy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 26.01.2005 r., OSK 1032/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 19.12.2006, II OSK 119/06, nie publ.). Inna sytuacja zachodzi w przypadku art. 40 cyt. ustawy, inny jest bowiem charakter tego przepisu. Umożliwia on legalizację obiektu budowlanego, a jego skutkiem jest doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z przepisami", a więc stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Z tego względu przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, decydującymi o zakresie koniecznych zmian i przeróbek będą przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.04.209 r., VIII SA/Wa 551/08, wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 670/08). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., opierając swoją decyzję na art. 40, niemniej jednak wadliwie ocenił zakres przeróbek sprowadzający się do konieczności zamurowania drzwi, odnosząc go do przepisów już nieobowiązujących , tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.). W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. nie wymieniono co prawda z nazwy tego rozporządzenia, jednakże odwołano się do przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a takimi są właśnie przepisy rozporządzenia z 1980 r. Przepisy te powołuje ponadto wyraźnie zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. Naruszenie przepisów prawa materialnego w decyzjach organów obu instancji – art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 153 P.p.s.a. skutkować musi ich uchyleniem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przyjętą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r., którym Sąd jest związany, a także wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wskazujące, że właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi, decydującymi o ewentualnej konieczności dokonania zmian lub przeróbek są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ. Przy ocenie zgodności z obowiązującym stanem prawnym należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym fakt, iż ul. Z. w części graniczącej z działką skarżącej ma szerokość ponad 20 m i stanowi "ślepe" zakończenie drogi służące wyłącznie dojazdowi do działek graniczących, a zamontowane w granicy działki nr 3509/2 drzwi nie utrudniają w żaden sposób korzystania z drogi i wjazdu na teren sąsiednich działek, co wynika z map ewidencyjnych dołączonych do akt administracyjnych i sądowych (m. in. k. 153 akt sądowych) oraz oświadczeń uczestników w czasie rozprawy przed Sądem. W pierwszej kolejności jednak organ rozpatrujący sprawę winien ocenić interes prawny W. L. i jej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w powoływanym wyroku z dnia 24 maja 2005 r. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. naruszają prawo materialne, a naruszenia te miały wpływ na wynik spawy. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił wymienione decyzje. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku O kosztach, obejmujących uiszczoną cześć wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.