II SA/Rz 583/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Burmistrz, na wniosek Z. i T. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "budowa budynku gospodarczego, na działce nr ewid. 896/2, położonej w miejscowości W., gm. K.", wskazując m. in., że projektowany budynek należy usytuować bezpośrednio przy południowej i zachodniej granicy działki. Od decyzji tej odwołał się J. B., nie wyrażając zgody na dobudowanie budynku T. T. do swojego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 895/3. Pomiędzy tą działką a działką 896/2, własności T. T. "jest odstęp około 70 cm". Podał również, że rozgraniczenie dokonane było w 1982 r., a organ "uwzględnił wszystkie wymogi budowlane, nie uwzględniając właściwej granicy między posesjami". Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji spełnia wymagania z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), w tym dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Inwestorzy złożyli kompletny wniosek, a Burmistrz prawidłowo przeprowadził postępowanie, zawiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym, stosownie do art. 10 k.p.a., wystąpił o dokonanie uzgodnień z właściwymi organami i po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji wskazał, iż kwestie dotyczące regulacji stanu prawnego nie podlegają przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja dopuszcza jedynie lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy po stronie południowej i zachodniej, lecz nie stwarza to zagrożenia naruszenia własności odwołującego. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy inwestorzy będą musieli przedłożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ prowadzący to postępowanie będzie egzekwować m. in. wynikające z art. 5 ustawy Prawo budowlane poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. B. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, iż jest ona wadliwa, bowiem organ I instancji nie wykonał zaleceń SKO objętych wcześniejszą jego decyzją z dnia [...].11.2008 r., nr [...]. W ponownym postępowaniu nie ustalono czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym a dotyczącymi zachowania wymaganej przepisami odległości od budynku gospodarczego usytuowanego na jego działce oraz od linii niskiego napięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, dodatkowo podając, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu naruszenia prawa, który uzasadniałby zarzut, iż decyzja dotknięta jest wadą prawną. Zarzuty skargi dotyczą dalszego etapu postępowania przy wydawaniu decyzji przez właściwy organ architektoniczno - budowlany w zakresie pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, J. B. wskazał, iż zaskarżone decyzje naruszają § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./ w zakresie odległości budynku od granicy. Podstawą do określenia odległości usytuowania projektowanego obiektu jest mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna, jednakże granice działek na obu mapach są inne. Z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż projektowana zabudowa ma stanowić dobudowę do budynku gospodarczego istniejącego na jego działce. Z tego zaś wynika, że projektowany budynek miałby wspólną ścianę z istniejącym na działce skarżącego budynkiem gospodarczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. i T. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "budowa budynku gospodarczego, na działce nr ewid. 896/2, położonej w miejscowości W., gm. K.". Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. Z akt sprawy wynika, iż za strony postępowania zostali uznani: Z. T. i T. T. (współwłaściciele działki nr 896/2), H. P. i K. P. (współwłaściciele działki nr 895/4), M. B. i J. B. (współwłaściciele działki nr 895/3), Miasto i Gmina (właściciel działek nr 821/11, 821/12, 821/13) oraz K. K., P. W., A. B., M. S., S. S., M. B. (współwładający działką nr 894/2). Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].05.2007 r. wynikało, że właściciel działki nr 894/2 jest nieustalony, natomiast K. K., P. W., A. B., W. B. są w 1/5 części współwładającymi, M. S. i S. S. są w 1/10 części współwładajacymi, zaś H. B. w 1/5 części użytkownikiem a M. B. w 1/5 części dzierżawcą ww. nieruchomości. Z adnotacji uczynionej na ww. wypisie wynika, iż W. B. i H. B. nie żyją. Z akt sprawy wynika również, że stan władania działką nr 894/2 w toku prowadzonego postępowania ulegał zmianom. Wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień [...].07.2009 r. wskazuje, że współwładającymi w różnych częściach są: P. W., A. B., W. B., M. S., S. S., H. P., K. P., zaś H. B. jest w 1/5 części użytkownikiem, a M. B. w 1/5 części dzierżawcą. Okoliczność śmierci H. B. i W. B. potwierdził w toku rozprawy przed Sądem w dniu 25.10.2010 r. skarżący J. B. Z oświadczenia złożonego przez niego do protokołu wynika, że zmarli byli jego rodzicami – W. B. zmarł w 1979 r., zaś H. B. w 1996 r., a następcami prawnymi po nich jest m. in. sam skarżący oraz inne osoby, których personaliów nie był w stanie dokładnie podać. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było m.in. prawidłowe ustalenie podmiotów mających legitymację strony oraz poinformowanie ich i zapewnienie im udziału w toczącym się postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie w sprawie, nie wyjaśniło w prawidłowy sposób kto ma legitymację strony w tym postępowaniu. W szczególności dysponując informacją o śmierci H. B. i W. B. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w kwestii następców prawnych po ww. osobach, nie wyjaśniło czy pozostali współwłaściciele działki, którzy brali udział w postępowaniu są jednocześnie następcami prawnymi po ww. zmarłych. Brak wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie jest uchybieniem procesowym o charakterze istotnym, bowiem niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 k.p.a. i niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, czy też wreszcie konkretnych czynności procesowych – jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Tym samym Kolegium naruszyło wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę, nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ winien był wskazane wyżej okoliczności ustalić, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dopuścić do udziału w postępowaniu wszystkich następców prawnych W. B. i H. B. Sąd zwraca również uwagę na przedłożone przez skarżącego na rozprawie kserokopie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].11.2007 r. nr [...] oraz z dnia [...].11.2008 r., nr [...]. Sąd z urzędu stwierdza, iż decyzje te zostały wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i garażowego na działce nr ewid. 896/2 położonej w miejscowości W., gm. K., a więc w sprawie objętej niniejszą skargą, natomiast nie zostały dołączone do akt administracyjnych sprawy. Z powyższego wynika, że akta postępowania są niekompletne, co w powiązaniu z zarzutem skargi – braku wykonania zaleceń SKO wynikających z jego wcześniejszej decyzji kasacyjnej z [...].11.2008 r., również wskazuje na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie wszystkich stron postępowania, mając na względzie aktualny stan prawny działek, w tym wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego po zmarłych osobach i udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. W przypadku ustalenia, że obok osób, które brały dotychczas udział w postępowaniu powinny być dopuszczone do niego również inne podmioty, konieczne będzie zapewnienie im udziału w postępowaniu w I instancji. Uznając, iż wymienione naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku . Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od orzekania w tym zakresie.