II SA/Rz 589/07

Dnia 21 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: AWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sołectwa K. – reprezentowanego przez sołtysa J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy według kompetencji - postanawia - 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł ( słownie: stu złotych) II SA/Rz 589/07 U Z A S A D N I E N I E Skargą z dnia [...] czerwca 2007r. Sołectwo K. podpisaną przez Sołtysa J. Ś. zaskarżyło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2007r. nr[...], przekazujące sprawę według kompetencji do Marszałka Województwa celem załatwienia zgodnie z właściwością. W zażaleniu Sołectwa K. podpisanym przez sołtysa J. Ś. stwierdzono, że skierowanie zażalenia na działalność Rejonowego Związku Spółek Wodnych w T. do dalszego rozpatrywania przez Marszałka Województwa jest niezgodne ze Statutem Gminnej Spółki Wodnej w P. rozdział 5 § 26. Zwracając się do Starosty chciał wskazać na istnienie nieprawidłowości w działalności Rejonowego Zarządu Spółek Wodnych, który nie dopuścił do rozpatrzenia wniosków złożonych przez członków Gminnej Spółki Wodnej w P. Złożone wnioski zgodnie ze statutem winny być rozpatrzone przez zarząd spółki wodnej rozdział 3 § 7 pkt 4. Członkowie sołectwa K., którzy złożyli wnioski pragną wystąpić ze spółki, nie mają jednak na celu jej rozwiązania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za zasadne zarzutów zażalenia i wymienionym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2007r. znak:[...]. Kolegium wskazało na treść art. 164 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), po myśli którego spółki wodne mogą łączyć się w związki spółek wodnych, a do tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące spółek wodnych z tym, że prawa i obowiązki przysługujące staroście wykonuje odpowiednio marszałek województwa. Z treści art. 178 cyt. ustawy wynika, że nadzór na działalnością związku spółek wodnych sprawuje marszałek województwa. Zażalenie z dnia 2 kwietnia 2007r. zawierało uwagi odnośnie działalności związku i uznać należało, że organem uprawnionym do rozpoznania zażalenia jest Marszałek Województwa P. W skardze do Sądu skarżące Sołectwo K. nie określiło kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podało, że oczekiwano pomocy od Starosty w związku z działalnością RZSW w T. naruszającą statut. Wnioski członków Gminnej Spółki Wodnej w P. były kierowane do Zarządu tej spółki za pośrednictwem RZSW w T. Wnioski o wykluczenie z członkostwa spółki wodnej zostały oddalone przez pracownika RZSW w T. bez ich uprzedniego rozpatrzenia. Przekazanie zażalenia do załatwienia wg kompetencji do Marszałka Województwa "rozmywa" całą sprawę, czego dowodem jest pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. z dnia [...] maja 2007r. potwierdzające, że adresatem kompetentnym do rozwiązania stosunku członkostwa jest Gminna Spółka Wodna w P. Stwierdzono też, że działalność spółki niczemu nie służy, bo wykonane dreny na większości terenów nie działają, co czyni bezpodstawnym pobieranie składek. Wskazano na błędy w zakresie księgowania za 2006r. Wnioski członków gminnej spółki wodnej złożone do RZSW w T. pozostają dalej nierozpatrzone. Wystąpienie członków ze spółki wodnej i indywidualne gospodarowanie urządzeniami melioracyjnymi niczym nie naruszają obowiązującego prawa. Na ostatnim walnym zgromadzeniu Gminnej Spółki Wodnej w P. na 1283 członków zrzeszonych uczestniczyło 3 członków. Potwierdza to ogólną niechęć do zrzeszania się w jakiekolwiek związki i organizacje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Na wstępie rozważenia wymaga zakres przedmiotowy skargi oraz uprawnienie podmiotu do złożenia skargi, a zatem kwestie dopuszczalności skargi. Z akt sprawy, a w szczególności treści zażalenia Sołectwa K. z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz z treści skargi jak i kserokopii dokumentów dołączonych do skargi wynika, że osoby fizyczne zamieszkujące na terenie sołectwa K., będące członkami Gminnej Spółki Wodnej w P., dążą do wystąpienia z tej spółki z uwagi na fakt, że urządzenia melioracyjne nienależycie funkcjonują. W tym celu osoby te złożyły wnioski o wykluczenie na podstawie § 7 pkt 3 statutu Gminnej Spółki Wodnej w P.. W ocenie skarżącego Sołectwa wniosków nie rozpatrzono, bo jednoosobowe oddalenie tych wniosków przez pracownika Rejonowego Związku Spółek Wodnych w T. narusza postanowienia statutu. Z treści zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że Gminna Spółka Wodna w P. jest członkiem Rejonowego Związku Spółek Wodnych w T., dlatego organem nadzoru na związkiem spółek jest Marszałek Województwa, właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Okoliczność ta nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Powyższe wskazuje, że istnieje spór dotyczący rezygnacji członków z członkostwa w spółce wodnej, które zdaniem skarżącego sołectwa K. reprezentowanego przez sołtysa J. Ś. zostały wadliwie oddalone. Innymi słowy spór dotyczy relacji członków spółki z organami tej spółki w zakresie spraw związanych z członkostwem w spółce, a przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie przekazujące sprawę do rozpoznania właściwemu organowi wydane na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej w skrócie k.p.a.). Zagadnienia spółek wodnych regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwana dalej Prawem wodnym) zawarte w Dziale VII (art. 164- 184) "Spółki wodne i związki wałowe". Nadzór i kontrola nad działalnością spółek określają art. 178-180 Prawa wodnego. Stosownie do art. 179 i 180 Prawa wodnego, nadzór sprawowany przez starostę nad spółką wodną i odpowiednio przez marszałka województwa nad związkiem spółek wodnych sprowadza się do możliwości władczej ingerencji w działalność tej spółki wówczas, gdy jej organy dopuszczają się naruszenia prawa. Nadzór ten jest nadzorem prawnym, nieobejmującym spraw związanych ze stosunkami, jakie zachodzą pomiędzy spółką, a jej członkami (funkcjonowanie urządzeń melioracyjnych, wykluczenie z członkostwa), czyli relacjami wewnątrz tego podmiotu (patrz postanowienie NSA z 30.09.2004r. sygn. akt OW 95/04 ONSAiWSA 2005/2/45). Kontroli, po myśli przywołanych przepisów, podlegają uchwały organów spółki wodnej, a stwierdzenie nieważności uchwały następuje w drodze decyzji starosty lub odpowiednio marszałka. Zgodnie z § 27 ust. 4 Statut Gminnej Spółki Wodnej w P., na decyzję w tym przedmiocie, wydaną w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo podpisane przez sołtysa sołectwa K., którym domaga się interwencji w organach Rejonowego Związku Spółek Wodnych w T. można, co najwyżej uznać za skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i w tym trybie powinno być załatwiane, przy czym Sąd w rozpoznając przedmiotową sprawę nie jest właściwy do wskazywania, kto taką skargę powinien rozpoznać. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy. Do postępowania skargowego nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub sądowego (patrz: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz wyd. 6 Wydawnictwo C.H.Beck str. 816-817), w tym również przepisu art. 65 § 1 k.p.a., który umieszczony jest w dziale II "Postępowanie". Przepisy dotyczące skarg i wniosków znajdują się w Dziale VIII "Skargi i wnioski" i zawierają swoje własne uregulowania w zakresie postępowania ze skargami i wnioskami, w tym również odesłania do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile mają zastosowanie w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwagę tę należy odnieść również do przepisów nakładających na organy obowiązek przestrzegania z urzędu właściwości organów do rozpatrywania skarg (art. 228 k.p.a). Jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ (art. 231 k.p.a.). Zatem ustawodawca w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zawarł uregulowania dotyczące postępowania skargowego odnośnie przekazywanie skarg organom właściwym do rozpoznania. W przepisie tym dopuszczono alternatywnie dwa działania organu niewłaściwego w sprawie, której skarga dotyczy, albo organ sam podejmie czynności związane z przekazaniem skargi do organu właściwego, albo też zwraca skargę skarżącemu z pouczeniem, w którym wskazuje organ właściwy. Wniesienie skargi w trybie art. 227 k.p.a. – skargi powszechnej nie jest obwarowane żadnym terminem ani innymi wymogami formalnymi, dlatego też w żaden sposób nie są naruszone interesy wnoszącego skargę pomimo nawet jej zwrotu skarżącemu. Przepis art. 231 k.p.a. nie przewiduje żadnej procesowej formy przekazania skargi. Wydaje się, że wystarczającą formą przekazania, czy zwrotu skargi będzie forma pisma. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnego trybu zaskarżenia dla tego rodzaju działania organu. Organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie zastosowały przepis art. 65 k.p.a., pouczając o sposobie zaskarżenia, co uruchomiło postępowanie instancyjne, a w następstwie tego wniesiono skargę do Sądu, aktualnie badaną przez Sąd. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie tego rodzaju skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji działania administracji publicznej nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sadowemu, których numerus clausus zawiera dyspozycja art. 3 § 2 p.p.s.a. Zatem podmiotowi wnoszącemu skargę w trybie art. 227 i nast. k.p.a., nazywaną actio populi nie służy skarga do sądu administracyjnego na wynik tego postępowania. Do przekazania skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nie ma zastosowania przepis art. 65 k.p.a., a zatem skutkuje to niedopuszczalnością skargi do Sądu. W obydwu tych przypadkach skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegają odrzuceniu. Niezależnie od powyższego omówienia wymaga też podmiot, który wniósł skargę. Skarga została wniesiona przez Sołectwo K. i podpisana przez sołtysa tego sołectwa. W nagłówki skargi wymieniony jest też J. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie Sołectwa K. reprezentowane przez sołtysa J. Ś., a w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2007r. (karta akt sądowych nr 31) Kolegium jako skarżącego wymienia J. Ś. Zatem kwestia podmiotu do wniesienia zażalenia nie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddana merytorycznej ocenie. Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 1995r. sygn. akt S.A./Łd 1280/95 zajął stanowisko, że organem właściwym do reprezentowania sołectwa i do wniesienia skargi na podstawie uchwały zebrania wiejskiego byłby sołtys (Wspólnota 1996/17-18/25). Zaprezentowane stanowisko Sądu per analogia znajduje potwierdzenie w treści art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku z dnia 28 lutego 2002r. sygn. akt II SA/2481/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że tylko w przy wnoszeniu skargi przez radę gminy niezbędne jest uprzednie podjęcie uchwały jako aktu woli dochodzenia ochrony interesów gminy przed sądem administracyjnym. Takiego związku nie ma przy udzielaniu pełnomocnictwa w sprawie, gdy gmina występuje w postępowaniu sądowym jako strona przeciwna (Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 81766). Treść zażalenia i skargi prowadzi do wniosku, że skargę wnosiło sołectwo jako jednostka pomocnicza, w imieniu której działał sołtys. Pismem z dnia [...] listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wezwał J. Ś. Sołtysa Sołectwa K. do nadesłania uchwały zebrania wiejskiego (poprzedzającego wniesienie skargi) zawierające upoważnienie do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W udzielonej przez J. Ś. odpowiedzi z dnia [...].11.2007r. nazwanej "wyjaśnieniem" wynika, że taka uchwała zebrania wiejskiego nie została podjęta. Również ta okoliczność powoduje, że skarga jest niedopuszczalna, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując należy stwierdzić, że skarga do Sądu nie przysługuje na pismo przekazujące skargę wniesioną w trybie art. 227 k.p.a. nawet, gdy organy orzekające o przekazaniu błędnie zastosowały przepis art. 65 k.p.a. i pouczyły stronę o środkach zaskarżenia, z których to środków strona skorzystała. Stanowisko to jest aktualne nawet w przypadku uznania, że skargę do Sądu wniósł J. Ś. własnym imieniem. Czynnikiem eliminującym uprawnienie do wniesienia skargi jest rodzaj zaskarżonego aktu, którego niewymieniono w art. 3 p.p.s.a. Całość naprowadzonych powyżej okoliczności uzasadnia twierdzenie o niedopuszczalności przedmiotowej skargi. Procesową konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z przyczyn, które zostały wyjaśnione w uzasadnieniu niniejszego postanowienia. Z wyżej wymienionych przyczyn Sad w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 odrzucił skargę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.