II SA/Rz 592/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu miasta -skargę oddala- Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2007r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2007r. Nr [...]. Zarządzenie to zostało wydane przez Burmistrza w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta [...]. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Burmistrz Miasta [...] działając na postawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, 1591 z późn. zm.; zwana dalej u.s.g.), zarządzeniem z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] wprowadził dla Urzędu Miasta [...] regulamin organizacyjny. Regulamin organizacyjny przyjął postać załącznika nr 1 do wyżej wymienionego zarządzenia. Wydając to zarządzenie zdecydowano jednocześnie o utracie mocy swego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...]. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta [...]. Częścią nowego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta był załącznik nr 1 ustalający zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta. W treści § 3 zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], przewidziano wejście w życie tego aktu na dzień jego podpisania. Wojewoda pismem z dnia 16 kwietnia 2007r. [...] poinformował Burmistrza Miasta [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności jego zarządzenia z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta w [...]. Jednocześnie Wojewoda wezwał Burmistrza Miasta [...] do przekazania wskazanego wyżej zarządzenia i przedstawienia na jego temat informacji do dnia 19 kwietnia 2007r. Po przekazaniu przedmiotowego zarządzenia Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2007r. [...], stwierdził jego nieważność. Powodem, który zadecydował o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta [...], było nie uwzględnienie w treści jego przepisów stanowiska sekretarza miasta. Rozwiązanie nieprzewidujące tego rodzaju stanowisk w strukturze administracji gminnej, jest zdaniem organu nadzoru, niezgodne z prawem. Stanowisko sekretarza miasta powinno funkcjonować w urzędzie gminy. Usunięcie stanowiska sekretarza drogą regulacji regulaminowych stanowi o pozbawieniu rady gminy jej ustawowego obowiązku powołania sekretarza na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy gminy może zaproponować radzie konkretną kandydaturę na stanowisko sekretarza, jednak żaden z przepisów prawa nie pozwala temu organowi na usunięcie stanowiska sekretarza poprzez postanowienia regulaminu urzędu miasta. Z tych powodów zlikwidowanie stanowiska sekretarza przekracza kompetencje wójta wynikające z jego uprawnień do ustalania regulaminu organizacyjnego. Organizacja urzędu nie może zdaniem Wojewody być sprzeczna z ogólnymi zasadami ustrojowymi kształtowanymi przepisami ustaw samorządowych. Rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody zostało zaskarżone do WSA przez Gminę Miast [...], reprezentowaną przez Burmistrza. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez przyjęcie, że brak w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta stanowiska sekretarza stanowi pozbawienie rady gminy możliwości realizacji ustawowego obowiązku polegającego na powołaniu sekretarza gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zdaniem Gminy naruszono również normę art. 33 ust. 2 i 4 u.s.g., przyjmując, że dyspozycje wynikającego z tego przepisu decydują o konieczności istnienia w strukturze urzędu stanowiska sekretarza, i że brak tego stanowiska w regulaminie organizacyjnym przekracza kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Według treści skargi, żaden z przepisów u.s.g. nie nakłada obowiązku powołania sekretarza miasta. Tego obowiązku nie sposób wyprowadzić z treści art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zwrócono uwagę, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym, a przez to nie powoduje powstania ustawowego obowiązku funkcjonowania tego stanowiska w urzędzie. Podniesiono także, że treść art. 33 ust. 2 u.s.g., która upoważnia wójta do stanowienia regulaminu organizacyjnego, nie przesądza o szczegółowych kwestiach w tym zakresie, a tym samym nie zobowiązuje organu wykonawczego do ujmowania w strukturze organizacyjnej urzędu miasta stanowiska sekretarza. Te względy powinny decydować o uznaniu stanowiska Wojewody za niezgodne z prawem. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U Nr 153 ,poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organem administracji rządowej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne między innymi obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego /art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm./. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego dnia [...] maja 2007 roku w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta w [...]. W podstawie prawnej powołano przepis art. 85, 86 i 91 w zw. z art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym / Dz.U Nr 142,poz. 1591. / Według przepisu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym/ Dz.U z 2001 r Nr 142 poz. 1591 ze zm/ zwana dalej u.s.g. uchwala lub zarządzenie organu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewoda stwierdzając nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] zachował termin 30 dniowy o jakim mowa w art.91 ust. 1 ust.1 u.s.g. Organizacje i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta /burmistrza/ w drodze zarządzenia /art. 33 ust. 2 u.s.g./. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że brak jest przepisu w ustawie o samorządzie gminnym, który wypowiadałby się wprost o obowiązku tworzenia w aparacie administracyjnym gminy stanowiska sekretarza gminy , niemniej jednak nie oznacza to że z przepisów ustawy samorządowej można taki wniosek wywieść. Wręcz przeciwnie analiza przepisów wymienionej ustawy pozwala na stwierdzenie, że stanowisko sekretarza gminy jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy. Art.31 ustawy samorządowej stanowi, że wójt /burmistrz/ kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnętrz. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy /art. 33 ust. 4/. W/w przepisy ustawy wskazują, że sekretarz gminy pełni określoną funkcję w administracji publicznej, nie ma określonych ustawowo własnych kompetencji, nie jest organem gminy tylko prowadzi w imieniu wójta / burmistrza/ powierzone mu sprawy. Ze względu na zakres działania jak na sposób nawiązania stosunku pracy z sekretarzem gminy / art. 18 ust.2 pkt 3 u.s.g/ sekretarz gminy zajmuje szczególną pozycję wśród pracowników samorządowych i pominiecie tego stanowiska w regulaminie jest sprzeczne z postanowieniami tej ustawy jak również zapisem art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r o pracownikach samorządowych / Dz.U z 2001 r Nr 142,poz. 1593 / Reasumując stwierdzić należy, że organ wykonawczy gminy nie ma pełnej swobody w kształtowaniu postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu którym kieruje i brak jest ustawowych przesłanek do pominięcia tego stanowiska. Wręcz przeciwnie obowiązkiem tego organu jest skonstruowanie aparatu urzędu tak aby znalazło się stanowisko sekretarza gminy. Taki właśnie pogląd prezentuje organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, który w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Z przytoczonych względów Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 P.p.s.a.