II SA/Rz 592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania 3 boksów garażowych na pomieszczenia mieszkalne wraz z ich rozbudową, nadbudową i pozostawieniem 2 boksów garażowych w dotychczasowym użytkowaniu na terenie działek nr 1032, 1019,1020, 1021, 1022 i 1023 w P. przy ul. [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 1, art. 4, ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.z.p. W odwołaniu P. K. stwierdził, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie ma potwierdzenia w żadnym z punktów, które stanowią podstawę ustalenia warunków zabudowy. Twierdzenia zawarte w decyzji są sprzeczne i niezasadne, co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy dla nieruchomości nr 1030. Dla uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy uwzględniono odległość 40 m od najbliższego zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od działki 1032 a dla innych odległość 70m. Odmowa według organu została wydana w imię zasady równoważenia rozwoju i w prawdzie ogranicza swobodę dysponowania własnością i liberalizm inwestycyjny, ale gwarantuje ład przestrzenny i stanowi cenę dobrą przyszłość dla przestrzeni i harmonijnego jej rozwoju. Kolegium uznało, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, bo nie ma możliwości zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia. Kolegium zacytowało treść art. 61 ust. 1 pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało na zawartą w tym przepisie zasadę dobrego sąsiedztwa, która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Teren działki nr 1032 aktualnie jest zainwestowany zespołem garaży murowanych w zabudowie szeregowej (dwa segmenty po 5 boksów), jednokondygnacyjne z dachami jednospadowymi. W bliskim sąsiedztwie znajdują się działki nr 1000-1020 zabudowane segmentami garażowymi. Najbliższy budynek mieszkalny jednorodzinny został zrealizowany w odległości około 40m, od działki wnioskodawcy, a pozostałe w odległości około 70m. Działka 1032 jest wykorzystywana dla obsługi ruchu drogowego - istniejące zespoły garaży samochodowych. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1032 nie ma zabudowy jednorodzinnej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium odniosło się do tezy wyroku NSA z 17.04.2007r. sygn. akt II OSK 646/2006, iż ratio legis art. 61 jest ochrona ładu przestrzennego i ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej pogodzić się z zabudową już istniejącej na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że nie ma możliwości podziału działki, by zachować odległości wynikające z warunków technicznych dla budynków. Stan faktyczny nie pozwala na wydzielenie działki budowlanej w celu zapewnienia samodzielnego użytkowania przez właścicieli poszczególnych garaży. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym terenie wynosi 25 % i w przypadku planowanego przedsięwzięcia nie ma możliwości zachowania tej wielkości. Ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie domu jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi nie ma bezpośredniego wpływu na treść podjętej decyzji. W skardze do Sądu skarżący P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bo wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione. Zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne twierdzenia, gdyż treść art. 7 k.p.a., obliguje organ do podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli tymczasem organ uzasadnił wydanie decyzji odmownej koniecznością zagwarantowania ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, gdyż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż działka nr 1032 położona w P. służy do obsługi ruchu drogowego z tego względu, że zlokalizowanych jest na niej dwa segmenty boksów garażowych, każdy po 5 boksów. Błędne jest też stanowisko organu odnośnie pojęcia "działka sąsiednia" i definiowanie pojęcia kontynuacji funkcji, która według Kolegium oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Pojęcia te są zbyt wąsko rozumiane przez organy orzekające w sprawie. Mają rację organy orzekające w sprawie, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o związaną, co oznacza, że muszą być łącznie spełnione warunki wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów szeroko określanych jako publiczny porządek planistyczny, co wynika z art. 61 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "działka sąsiednia". Definicja ta została ukształtowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne wedle, którego działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, oczywiście szersze od pojęcia działki nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień (wyrok NSA z 18 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 657/06). Orzecznictwo i doktryna są zgodne, że uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Ustawodawca używając w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia" przy określaniu wymogów dotyczącej przyszłej zabudowy miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej, na danym terenie, ochronę walorów krajobrazowych (estetycznych) przestrzeni stanowiącej dobro wspólnej. Dostęp nieruchomości z tej samej drogi publicznej jest drugim ze zwrotów użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. dla określenia warunków przyszłej zabudowy. Drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o grogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115) jest droga zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w szczególności drogi osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Pojecie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie ogranicza się wyłącznie do bezpośredniego dostępu czyli do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z dróg publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 14 p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestia dostępu do drogi publicznej w rozpoznawanej sprawie jest kwestią drugorzędna, bowiem decyzja o warunkach zabudowy, o którą ubiega się skarżący ma na celu zmianę funkcji obiektu budowlanego, który jest już realizowany, zatem musiał być poprzedzony wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwoleniem na budowę, choć akta administracyjne w tym zakresie nie zawierają stosownego materiału dowodowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków. Inwestycja, której skarżący chce zmienić dotychczasowy sposób użytkowania jest zlokalizowana na działkach nr 1032, 1019,1020,1021,1022,1023, będące własnością skarżącego. Skarżący jest również właścicielem działki nr 1031, 1033 przez, które odbywa się dojazd do drogi publicznej, to jest ulicy S. Działki o nr 1031, 1033, 1009 (znajdujący się w aktach wypis z ewidencji gruntów nie obejmuje tych działek) jest drogą wewnętrzną, zatem dla oceny czy dopuszczalna jest wnioskowana zmiana sposobu użytkowani z 3 boksów garażowych na funkcję mieszkalną muszą być uwzględniony sposób zagospodarowania działek położonych przy ul. S. Stan zagospodarowania działek nr 1028, 1038, 1046, wszystkie położone wzdłuż ulicy S. pokazuje niewątpliwie wykorzystanie na budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe. Mając na względzie przytoczone przepisy i ich analizę w kontekście istniejącego stanu faktycznego ustalonego na podstawie mapy zasadniczej Miasta P. dla terenu objętego wnioskiem wydaje się, iż odległość 40 m w tym przypadku, biorąc pod uwagę odległości tzw. architektoniczne nie jest odległością, która pozwoliłaby wykluczyć istnienie funkcji mieszkalnej dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Garaże (w takiej ilości nie są inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko) są funkcjonalnie związane z funkcją mieszkaniową. Gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, to należałoby stwierdzić, że na sąsiednich terenach niezabudowanych możliwa byłaby realizacja wyłącznie garaży. Pogląd taki nie znajduje oparcia, tak w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym jak i przepisach wykonawczych w szczególności cytowanym rozporządzeniu o nowej zabudowie na terenach, na których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie prawa własności płynące z zaskarżonej decyzji jest zbyt daleko idące, a przecież ustawodawca nie miał na celu stworzenie, aż takiej kolizji pomiędzy dobrem wspólnym, jakim jest ład przestrzenny, a konstytucyjne chronionym prawem własności. Ograniczenie prawa własności do nieruchomości, powinno być wyraźnie uzasadnione zwłaszcza, że w myśl art. 1ust. 2 pkt 7 p.z.p. uwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Uzasadnienie ograniczenia lub wyłączenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości wyłącznie obowiązywaniem zasady dobrego sąsiedztwa w ujęciu "ścisłym" jest – jak się wydaje niewystarczające. Zasada ta nie jest, bowiem sama w sobie wartością wyżej cenioną od prawa podmiotowego właściciela nieruchomości (Tomasz Bąkowski – "Zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" – Gdańskie Studia Prawnicze tom XIV z 2005r. str. 393-399). Kolegium w treści uzasadnienia dla wsparcia zajętego stanowiska odwołało się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06 LEX nr 322329) dotyczącej ochrony ładu przestrzennego przez powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejąca na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Istota tego wyroku jest jednak inna niż wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie (teza nr 1). Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wyraża się w tym, iż organy bezzasadnie przyjęły, że jedyną funkcją jaka może być realizowana na wnioskowanych działkach jest realizacja boksów garażowych. Istnienie odrębnych garaży, czy garaży stanowiących część budynku mieszkalnego pokazuje, że te dwie funkcje wzajemnie się uzupełniają. Powody, dla których Sąd stanął na takim stanowisku wyżej przedstawiono. Wywiedzione naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki według § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wyżej powołanego wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (liczby wyrażającej się w ujęty procentowo stosunek wielkości rozpatrywanych do przyjętej podstawy). Z ustaleń sporządzonej analizy wynika, że w zastanym terenie wskaźnik ten wynosi 25 %. W przypadku planowanego przedsięwzięcia nie ma możliwości zachowania takiej wartości. Lektura przedmiotowej analizy nie pozwala na dokonanie oceny, czy wartość wskaźnika zabudowy istotnie nie zostanie zachowana. W tym zakresie analiza nie zawiera żadnych wyjaśnień, a na tej wartości między innymi organy oparły odmowę ustalenia warunków zabudowy. Sąd zauważa, że wskaźnik zabudowy, jest to powierzchnia płaska, rozszerzenie zabudowy ma nastąpić od strony granicy z działką nr 1030. W § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza sporządzona dla potrzeb postępowania nie ustaliła w wskaźnika zabudowy, ani nie oceniła wielkości istniejącej zabudowy w stosunku do planowanej rozbudowy. W trakcie postępowania skarżący dołączył do akt sprawy dokument opisany jako "Plan zagospodarowania" z [...] marca 2007r., na którym literami A – F zaznaczono granice opracowania. Teren objęty inwestycją to działki nr 1032, 1019, 1020, 1021, 1022, 1023 oraz działka 999, których właścicielem jest skarżący. Dołączony do wniosku załącznik graficzny z dnia [...] stycznia 2007r., jako teren inwestycji wskazuje zarówno nieruchomość 1032 z wydzielonymi działkami 1019 do 1023 jak i działkę nr 990. Inwestor we wniosku nie wymienił działki nr 990, zatem istnieją rozbieżności w zakresie treści wniosku inwestora oraz treści wynikającej z załącznika graficznego dołączonego do wniosku. Analiza funkcji terenu została sporządzona w dniu [...] maja 2007r. wyłącznie dla działki nr 1032 wraz z wydzielonymi działkami nr 1019 do 1023, chociaż organ dysponował już poprawionym załącznikiem graficznym dla planowanej zmiany funkcji obiektu budowlanego, który jak pokazują fotografie znajdujące się w aktach sprawy i okazane na rozprawie przed Sądem jest w trakcie realizacji. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlane, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Wykazane rozbieżności w zakresie treści złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy mogły mieć istotny wpływ na zakres sporządzonej analizy. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu treść wniosku musi zostać jednoznacznie wyjaśniona, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest wnioskowe i w konsekwencji prawidłowo ustalona treść wniosku wyznacza granice przedmiotowe sprawy. Uchybienia te nie zostały zauważone przez organy orzekające w sprawie, a stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a., bowiem w sposób niebudzący wątpliwości nie ustalono stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a uchylenie decyzji obydwu instancji. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie rozważania organu w przedmiocie działki budowlanej i oceny możliwości dokonania w przyszłości jej samodzielnego wydzielenia, czy też podziału nie znajdują uzasadnienia, gdyż teren jest zainwestowany i tworzy już działkę budowlaną. Celem tego postępowania jest udzielenie odpowiedzi, czy możliwa jest zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd stanął na stanowisku, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania o funkcję mieszkalną na obiekcie, który planowo miał być wykorzystywany na garaże jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa. Takim stanowiskiem związane będą organy prowadzące ponownie postępowanie w sprawie. Pomimo uwzględnienia skargi Sad nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, gdyż skarżący na rozprawie pouczony w trybie art. 210 p.p.s.a. oświadczył, że rezygnuje ze zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W tej sytuacji roszczenie wygasło. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ustalenia treści wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie nieruchomości, których dotyczy. Po uzupełnieniu wniosku organ zleci wykonanie analizy zgodnie z treścią wniosku oraz warunkami wynikającymi z art. 61 § 1 p.z.p. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu, iż funkcją analizy jest określenie wymagań dotyczących parametrów wymienionych w § 1 tego rozporządzenia. Ustalenia wynikające analizy będą miały istotny wpływ na treść przyszłej decyzji.