II SA/Rz 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. O. i H. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zamiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 592/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi H. O. i P. O. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...].04.2010 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzja ta została w następującym stanie faktycznym: Z akt sprawy wynika, ze aktem notarialnym z 9.10.2009 r. repertorium A nr [...] I. S. i MS darowali działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako nr 643/3 o powierzchni 0,0189 ha na rzecz H. O. i P. O. Starosta [...] zawiadomieniem z 17.03.2010 r. poinformował, że w operacie ewidencji gruntów i budynków została wprowadzona zmiana w zakresie m.in. "modyfikacji atrybutów" działki nr 643/3 oraz działki nr 643/2 położonej w miejscowości O. o pow. 0,09 ha. Działka ta przed zmianą posiadała klasyfikację B-Ps III, zaś po zmianie została oznaczona jako rodzaj gruntu – B. W zawiadomieniu jako podstawę zmiany atrybutów wskazano "art. 20 ust. 3 Prawa geod. i kart. oraz par. 68 ust. 3 rozporządzenia". Z akt wynika, że działka nr 643/2 jeszcze przed powyższym zawiadomieniem w trybie art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uległa podziałowi na działki nr 643/7 o pow. 0,0017 oznaczone jako dr oraz na działkę nr 643/8 o pow. 0,0883 oznaczoną jako B-Ps III. H. O. i P. O. podaniem z 28.12.2009 r. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w [...] o przywrócenie atrybutu działki nr 643/2 o pow. 0.09 ha z terenów mieszkaniowych (B) na tereny rolne zabudowane (B-PsIII) wskazując, ze zmiana dokonana zawiadomieniem o zmianach w ewidencji gruntów i budynków powoduje wielokrotne zwiększenie łącznego zobowiązania podatkowego. Geodeta Powiatowy w [...] działający z upoważnienia Starosty Powiatowego w [...] pismem z 21.01.2010 r. udzielił P. O. i H. O. wyjaśnień odnośnie do podstaw prawnych prowadzenia operatu ewidencji gruntów, uznając że skoro adresaci są współwłaścicielami gruntu o powierzchni 0,1072 ha, to wykazany stan odnośnie działki nr 643/8 ma być prawidłowy. Nadto, skoro wnioskodawcy żądają zmiany w operacie ewidencji gruntów winni przedstawić odpowiednie dokumenty, na podstawie których mają być wprowadzone zmiany, w szczególności winni udokumentować fakt posiadania gospodarstwa rolnego. P. O. i H. O. w piśmie procesowym z 26.01.2010 r. wnieśli o wydanie merytorycznej decyzji w sprawie zmiany klasyfikacji gleboznawczej działki nr 643/8 wywodząc, iż żaden z przepisów Upgik oraz Regib nie reguluje "gospodarstwa rolnego". P. O. w dniu 8.02.2010 r. zgłosił żądanie wydania decyzji w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu działki nr 643/8 z B na B-Ps III, potwierdzając zarazem, iż nie posiada gospodarstwa rolnego, a działka ta od 1988 r. była oznaczona jako grunt "B-Ps III". Starosta [....] decyzją z [...].02.2010 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów - użytku rolnego w działce nr 643/8, powstałej z podziału działki nr 643/2, położonej w O., gmina [...] w jednostce rejestrowej G.422. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 20 ust.1 i 2, art. 22 ust. 1 ustawy z 17.05.2010 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm., zwana dalej Upgik), ogólnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej Regib) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14.11.2009 r. została w operacie ewidencji gruntów wprowadzona zmiana nr [...] polegająca na zmianie oznaczenia rodzaju gruntów w odniesieniu do działki nr 643/8, powstałej z działki nr 643/2, z symbolu B/Ps III na B. Zmiana ta miała mieć oparcie w art. 20 ust. 3 Upgik oraz § 68 ust. 3 Regib. P. O. i H. O. zażądali zmiany oznaczenia symbolu w klasyfikacji gleboznawczej poprzez przywrócenie dotychczasowego symbolu, podnosząc iż działka ta od 1988 r. była w taki właśnie sposób oznaczona, strony przyznały zarazem, że nie są właścicielami gospodarstwa rolnego. Organ w dalszej treści wywodzi, że obowiązkiem jego jest prowadzenie operatu ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem systematyki ujętej w Regib. Przytaczając treść ust. 1 pkt 5 załącznika nr 6 do Regib w zakresie oznaczania gruntów symbolem B-Ps III oraz normatywną definicją gospodarstwa rolnego, organ wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie P. O. i H. O., wnosząc o jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o przywrócenie symbolu klasyfikacji gleboznawczej na B-Ps III dla działki nr 643/8 w O. Odwołujący się zarzucili, iż wskazane im przez organ I instancji przepisy prawa nie stanowią podstawy do wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów. Strony wnoszące odwołanie uważają, że Geodeta Powiatowy dokonała zmiany klasyfikacji oznaczenia działki według własnego "widzimisię". Rozpoznając to odwołanie WINGiK opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 Upgik. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. WINGiK przytoczył treść pkt. 3.1 i 1.6 załącznika nr 6 do Regib w aspekcie zaliczania gruntów zabudowanych, przytoczył także treść art. 55³ kodeksu cywilnego (cyfra 3 została dopisana długopisem) zawierającego definicję gospodarstwa rolnego. Organ eksponuje, że odwołujący się nie są właścicielami gospodarstwa rolnego, także w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 10.10.2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 200 z 2002 r., poz. 1680). W konkluzji stwierdzono, iż zmiany oznaczenia klasy gruntu odnośnie do działki nr 643/8 wynikały z wymogów Regib w aspekcie postulatu utrzymania danych operatu w stanie aktualności, nadto dotychczasowy zapis był wynikiem braku kontroli ewidencji przedmiotowego obrębu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. O. i P. O. domagający się przywrócenia poprzedniego oznaczenia na działkę B-Ps III, względnie orzeczenia o uchyleniu decyzji obu instancji. Skarżący przywołują treść pkt 1.5 załącznika nr 6 do Regib, art. 46¹ kodeksu cywilnego w zakresie pojęcia nieruchomości rolnych, wskazują iż powołany w decyzji art. 55 kodeksu cywilnego dotyczy wyłącznie zasad pobierania pożytków. W ich przekonaniu nie zaistniały żadne przesłanki, w szczególności wynikające z § 46 ust. 2 pkt 1-8 Regib, które uzasadniałyby zmianę w zapisie dotyczącym oznaczenia rodzaju gruntów odnośnie do działki nr 643/8, która powstała z gruntów dawnego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w istocie prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi objęta jest wyłącznie decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów zakresie oznaczenia rodzaju gruntów przypisanych działce nr 643/8 w miejscowości O., stanowiącej własność skarżących. Przedmiotem skargi nie jest objęte zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków. W art. 20. Upgik ust. 1 określa, że "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej", zaś ust. 2, iż "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości". Art. 22. Upgik ma następującą treść: "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie" (ust.1), "Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów" (ust. 2), "Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków" (ust. 3). Skarżący domagali się zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie atrybutu gruntu dla działki nr 643/2 z "B" na "B-PsIII". Niesporne jest, że nie przedstawili staroście żadnych dokumentów, na podstawie których takiej zmiany należałoby dokonać. Spór między skarżącymi, a organami dotyczy w istocie zasadności wykazywania atrybutu oznaczenia użytku gruntowego w odniesieniu do działki nr 643/8. Kwestie szczegółowe związane z prowadzeniem operatu ewidencji gruntów i budynków normuje cyt. już rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Regib). W myśl § 44 cyt. rozporządzenia "Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: 1) utrzymywanie systemu informatycznego obsługującego bazy danych ewidencyjnych w ciągłej gotowości operacyjnej, 2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, 3) archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych, 4) udostępnianie danych ewidencyjnych, 5) ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem, 6) okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych, 7) sporządzanie powiatowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, 8) modernizacja ewidencji. Zgodnie z § 45 Regib "Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych" (ust. 1), zaś "Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio" (ust. 2). Kolejny § 46 Regib stwierdza, iż "Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11" (ust.1), "Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów" (ust. 2). Wedle § 47 Regib "Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych" (ust. 1), zaś "W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy" (ust. 3). W judykaturze wypowiedziany został pogląd, wedle którego "O ile wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków, nie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454), stanowi czynność materialno-techniczną, nie wymagającą wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej, to jednak odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, następuje w drodze decyzji administracyjnej" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.04.2007 r., IV SA/Wa 1811/06, Baza orzecz. LEX nr 337767). Istniała zatem podstawa do rozstrzygnięcia źródłowego żądania skarżących w drodze decyzji, takiej zresztą formy oczekiwali od organu I instancji. W myśl § 68 ust. 1 Regib użytki rolne dzielą się m.in. na "grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps" (pkt 5), wśród gruntów zabudowanych i zurbanizowanych wymienia się m.in. "tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem – B" (§ 68 ust. 3 pkt 1 Regib). Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do Regib. Zgodnie z jego brzmieniem do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych (podkr. Sądu). Do terenów mieszkaniowych zalicza się natomiast "grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe". Skarżący potwierdzają, czyniąc to nawet w samej skardze, że działka o nr ewid. 643/8 stanowiła w przeszłości część gospodarstwa rolnego, sami skarżący nie prowadzą takiego gospodarstwa, nie posiadając go. W tej sytuacji w ocenie Sądu zasadne jest wykazanie w ewidencji gruntów działki nr 643/8 jako działki oznaczonej jako użytek gruntowy "B", nie zaś "B-PsIII". Na przeszkodzie temu nie stoi fakt, że nawet przez spory okres czasu taka zmiana nie została w ewidencji gruntów i budynków dokonana, sankcjonowanie w dalszym ciągu stanu nie odpowiadającego prawu nie było uzasadnione. Przesądza to o uznaniu zaskarżonej decyzji jako nie naruszającej prawa. Jeśli obowiązkiem starosty jest utrzymywanie operatu w stanie aktualnym, a podstawą wprowadzenia zmian jest m.in. wymóg zawarty w akcie normatywnym, to takim aktem może być również Regib. Starosta zapewnia okresową weryfikację danych ewidencyjnych w zakresie: 1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 ust. 1 Regib), niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (por. § 54 ust. 6 Regib). Stwierdzając niezgodność w zakresie atrybutu użytku gruntowego starosta dokonał zmiany z urzędu zawiadamiając o niej właściwe podmioty, żądanie anulowania takiej zmiany nie ma podstaw do treści przepisów prawa, zatem zasadnie starosta wydał decyzję odmowną, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Wszelkie wywody organów odnoszące się do pojęcia gospodarstwa rolnego poprzez przytaczanie przepisów prawa podatkowego czy też przepisów kodeksu cywilnego nie miały, zdaniem Sądu, w sprawie znaczenia, skoro niesporne jest, iż skarżący nie posiadają gospodarstwa rolnego. Z tych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.