II SA/Rz 595/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111/102/2024 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 3 stycznia 2024 r., nr ŚR.5212.226.123.12.24. II SA/Rz 595/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 3 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111/102/2024 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 3 stycznia 2024 r. nr ŚR.5212.226.123.12.24 Burmistrz [...] odmówił R.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem T.B., urodzonym [...], legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji Burmistrza R.B. zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323, dalej: u.ś.r.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, podzielając stanowisko, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiającą przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomimo zatem, iż przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez R.B., która w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia, to w ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, gdyż T.B. jako osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka W.B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w przytoczonej normie prawnej uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od posiadania przez małżonka osoby wymagającej opieki takiego orzeczenia, nie pozostawiając tym samym organom ustalającym to prawo żadnego marginesu ocennego w zakresie jej interpretacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 3 kwietnia 2024 r. R.B. zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: 1. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 23 K.r.o. oraz art. 27 K.r.o. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce - na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad rodzicem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, 2. art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. poprzez jego zastosowanie w sprawie w chwili orzekania, w sytuacji kiedy przepis ten zostały uchylony z dniem 1 stycznia 2024 r., II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy w dokładna analiza materiału dowodowego i ewentualne uzupełnienie stanu faktycznego w sposób bezsprzeczny wykazałoby, iż zachodzi obiektywna przyczyna dla której żona T.B. - W.B. nie może otoczyć go opieką, gdyż nie jest w faktycznym związku z T.B., 2. naruszenie art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu o część materiału dowodowego, iż nie doszło do spełnienia przez odwołującą warunków koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż wskazane wyżej okoliczności zostały udowodnione, 3. niewyjaśnienie stanu faktycznego, a to czy żona T.B. W.B. ma faktyczne możliwości sprawowania nad nim opieki, czy legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz czy w ogóle żyje. Skarżąca wniosła jednocześnie o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO z 20 lipca 2022 r. nr SKO.4111/466/2022 celem wykazania, iż w identycznym stanie faktycznym otrzymała świadczenie pielęgnacyjne. Zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem T.B. SKO orzekało już w 2022 r., przyznając jej decyzją z 20 lipca 2022 r. nr SKO.4111/466/2022 świadczenie pielęgnacyjne w identycznym stanie faktycznym. Zarówno obecnie jak i wówczas był on żonaty z W.B., która porzuciła rodzinę ponad 30 lat temu i nie ma z nią żadnego kontaktu. Wówczas SKO uznało, iż pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Od czasu wydania przez SKO decyzji stan faktyczny nie uległ zmianie, T.B. nadal opieki wymaga i skarżąca R.B. tę opiekę nad ojcem sprawuje. Organ nie wyjaśnił, czy żona T.B. W.B. ma faktyczne możliwości sprawowania nad nim opieki, czy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz czy w ogóle żyje. Organ wydał decyzję odmowną w sytuacji, kiedy bardzo istotne dla sprawy fakty nie zostały ustalone i wyjaśnione. Organ powołał się w decyzji na art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., który w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organu nie obowiązywał i nie powinien zostać zastosowany. Prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem powstało przed dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy decyzji z 20 lipca 2022 r. Organ I instancji jak też SKO działały w sprawie bardzo opieszale (skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w listopadzie 2023 r.), mając świadomość zachodzących w prawie zmian od 1 stycznia 2024 r., które to zmiany w sposób znaczący zmodyfikowały zasady przyznawania świadczeń objętych ustawą o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej, działania organów były dla niej szkodliwe, bowiem analizując stan prawny i faktyczny w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, spełniała ona przesłanki ustawowe do jego przyznania. Organ zaś celowo "przeciągał" postępowanie, aby tego prawa skarżącą pozbawić i tym samym pozostawić ją bez środków do życia od listopada 2023 r. do chwili obecnej, zwłaszcza w sytuacji, gdzie ciągle opiekuje się ojcem, który tej opieki wymaga. Takie celowe i opieszałe działanie organu mające na celu pozbawienie skarżącej należnych jej praw jest działaniem niekonstytucyjnym, sprzecznym z prawem, dobrymi obyczajami oraz rażąco narusza zasadę zaufania publicznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w Rzeszowie z 3 kwietnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 3 stycznia 2024 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem. Przyczyną odmownego załatwienia wniosku skarżącej było ustalenie przez orzekające w sprawie organy administracji, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), w sprawach m.in. o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że z uwagi na datę złożenia wniosku sprawa skarżącej powinna być rozpoznana na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie kwestionuje związanych z powyższym ustaleń organu I i II instancji. Zwraca jednak na wynikającą z akt sprawy okoliczność, że na mocy decyzji SKO z 20 lipca 2022 r. nr SKO.4111/466/2022 skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad ojcem na okres od 1 września 2021 r. do 31 października 2023 r. Wniosek skarżącej z 4 grudnia 2023 r. – po uzyskaniu przez jej ojca 22 listopada 2023 r. orzeczenia o zaliczeniu go ponownie do znacznego stopnia niepełnosprawności – miał wg jej oczekiwań umożliwić kontynuację pobierania świadczenia. Zarówno organ I jak i II instancji w żaden sposób nie odniosły się do tego faktu i niezależnie od przywołanej wyżej podstawy prawnej nie wyjaśniły wnioskodawczyni, dlaczego obecnie - w analogicznych jak uprzednio okolicznościach faktycznych – zapadło całkowicie odmienne rozstrzygnięcie. Taki sposób procedowania uchybia w sposób rażący wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania do władzy publicznej (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym) oraz ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy), naruszając jednocześnie wymóg prawidłowego uzasadnienia decyzji (wg art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Ubocznie Sąd dodatkowo wskazuje w odniesieniu do decyzji organu I instancji na niedopuszczalną praktykę orzekania w sposób, który został już poddany kontroli instancyjnej. Dotyczy to dodatkowego oparcia odmownej decyzji tego organu z 3 stycznia 2024 r. na wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., zakwestionowanej i zweryfikowanej w toku postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją SKO z 20 lipca 2022 r. Mimo że w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji z 3 kwietnia 2024 r. Kolegium się do tego nie odniosło, nie oznacza to, że przedstawiony przez organ I instancji w decyzji z 20 lipca 2022 r. sposób wykładni tego przepisu - z którym Sąd w pełni się identyfikuje (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) może zostać pominięty, a decyzja odmowna ponownie oparta na wadliwej interpretacji i zastosowaniu tego przepisu. Z opisanych względów konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.