II SA/Rz 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Robert Sawuła/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 596/10 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez: Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]", A. K., R. M., D. Z., Z. Z., J. J., R. B., Z. H., Z. L., F. L., T. B., M. B., M. M., S. M., M. B., B. B., B. W., W. W., D. R., J. C., J. C., K. B., "J. M.", od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] ustalającej dla Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] (zwanego dalej także inwestorem) warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi i wyjazdami" na działce Ne 1331/2, obręb [...] przy ul. G. w R.: I) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oraz II) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołań Z. Z., R. B., Z. H., Z. L., F. L., T. B., M. B., M. M., S. M., M. B., B. B., B. W., W. W., D. R., J. C., J. C., K. B. i "J. M.". Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że warunkiem uznania za stronę postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest istnienie interesu prawnego, który byłby interesem konkretnym, aktualnym i obiektywnie sprawdzalnym. Interes taki musi znajdować potwierdzenie w przepisie prawa materialnego. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą projektowaną inwestycją. Działka objęta wnioskiem inwestora (nr 1331/2) sąsiaduje z działkami nr 1331/1, 1914, 1333, 1334,1335, 1336, 1337, 1332 i 1327/4. Zatem do katalogu stron postępowania wchodzą: inwestor oraz Gmina Miasto [...], B. i J. J., E. L., następcy prawni zmarłego J. M., R. M., B. N., T. P., A. K., D. Z., K. D., A. Sp. z o.o. z siedzibą w R., Skarb Państwa i Stowarzyszenie "[...]" (dopuszczona do udziału w charakterze strony jako organizacja społeczna). Żadna z innych osób, które podpisały odwołanie, nie wykazała swojego interesu prawnego pomimo wezwania organu. Z tych względów wobec osób nieposiadających interesu prawnego w wyniku postępowania odwoławczego, umorzono je wobec odwołujących się wymienionych w pkt II decyzji Kolegium. Konieczność umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony zaszła także wobec Z. Z., jakkolwiek organ I instancji uznał ją za stronę postępowania. Nie przysługują tej osobie żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, jaką dysponuje (działka nr 1337 wraz z zabudową). Łączy ją z D. Z. tylko umowa dożywotniego użytkowania części tej działki oraz budynku na niej zlokalizowanego, która nie rodzi interesu prawnego po stronie odwołującej się. W tym aspekcie organ odwoławczy powołał się na stanowisko wyrażone w judykaturze odnośnie do braku interesu prawnego w działaniu jako strony przez tzw. dożywotnika nieruchomości. W pozostałym zakresie odwołania podlegały uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej Upizp) zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami (art. 60 ust. 1 Upizp). Dla terenów górniczych obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., zwanej dalej Upgig). W art. 53 ust. 6 Upgig postanowiono, że rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Teren objęty planowaną inwestycją objęty jest zasięgiem obszaru górniczego wyznaczonego zarządzeniem nr 22 Ministra Przemysłu z dnia 3 lipca 1990 r. Podjęto też uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych (uchwała Rady Miasta [...] nr [...]). Prawomocnie stwierdzono niezgodność tej uchwały z prawem w części dotyczącej terenu górniczego "Z." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Rz 461/07). W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 62 ust. 2 Upizp, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Na skutek stwierdzenia niezgodności z prawem w/w uchwały, uchwała ta utraciła moc z dniem orzekania o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Dla obszaru objętego inwestycją istnieje zatem obowiązek sporządzenia planu miejscowego na mocy art. 53 ust. 1 Upgig. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o cyt. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2009 r. oraz dokonać ustaleń, czy Rada nie podjęła innej uchwały mającej wpływ na obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W następstwie ustalenia, że trwa obowiązek uchwalenia planu, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wykazał też inne uchybienia, jakie popełniono w trakcie postępowania I instancji. Wyjaśnienia wymaga kwestia przebiegu wzdłuż północnej granicy działki nr 1331/2 ciągów łączących odwierty gazowe z kopalnią gazu. Utraciło ważność zapewnienie dostaw, o jakim mowa w art. 61 ust. 5 Upizp. Skarb Państwa powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu. Błędnie pouczono Stowarzyszenie "[...]" o prawie do zażalenia w postanowieniu w sprawie dopuszczenia tego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zaskarżoną decyzję skierowano do osoby, co do której wiadomo było, że nie żyje (J. M.); organ I instancji powinien ustalić wszystkich następców prawnych zmarłego. Zawiadomienie o wystąpieniu o uzgodnienie do organów współdziałających (Marszałka Województwa i Okręgowego Urzędu Górniczego) nie zostało skierowane do wszystkich stron. Z decyzją nie zgodzili się: Stowarzyszenie "[...]" i D. Z. wnosząc na nią skargi do tut. Sądu administracyjnego. Skarga stowarzyszenia została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2010 r., II SA/Rz 596/10. D. Z. w swojej skardze podniosła, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 7, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 140 k.p.a. Stwierdziła, że organ odwoławczy powinien ponownie załatwić tę samą sprawę, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Tymczasem nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, Kolegium nie odniosło się do zagadnienia, czy planowana inwestycja jest w ogóle dopuszczalna z punktu widzenia wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 Upizp. Zgodnie z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" powinno dojść do porównania sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, z uwzględnieniem zabudowy ulic, do których działka inwestora ma połączenie z drogą publiczną. Projektowana inwestycja rażąco odbiega od istniejącej zabudowy, gdzie występuje wyłącznie zabudowa w postaci jednorodzinnych budynków wolnostojących, jednokondygnacyjnych z użytkowymi poddaszami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. SKO w Rzeszowie, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Niesporne jest, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze objętym aktem ustanawiającym obszar górniczy. W stosunku do takiego obszaru istnieje obowiązek, wynikający z dyspozycji art. 53 ust. 1 Upgig, objęcia go ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 7 Upizp plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem odrębnym jest właśnie art. 53 ust. 1 Upgig, wedle którego dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Możliwość odstąpienia od obowiązku sporządzenia planu przewiduje art. 53 ust. 6 Upgig, wedle którego rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Teren objęty planowaną inwestycją objęty jest zasięgiem obszaru górniczego wyznaczonego zarządzeniem nr 22 Ministra Przemysłu z dnia 3 lipca 1990 r. Podjęto też uchwalę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych (uchwała Rady Miasta [...] nr [...]). Prawomocnie stwierdzono jednak niezgodność tej uchwały z prawem w części dotyczącej terenu górniczego "Z." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Rz 461/07), a jest to z urzędu Sądowi wiadomym, że obszar ten obejmuje działkę inwestora, co zresztą nie jest przez strony kwestionowane. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 62 ust. 2 Upizp, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Na skutek stwierdzenia niezgodności z prawem w/w uchwały utraciła ona moc z dniem orzekania o jej niezgodności z prawem. Zasadnie zatem organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zachodził w sprawie obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, o ile oczywiście uprzednio Rada Miasta [...] nie podjęłaby uchwały ponownie odstępującej od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru górniczego "Z.". Miało to znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Dochodząc do przekonania, że wymaga to wyjaśnienia, a ponadto decyzję kierowano do osoby nie żyjącej w chwili wyrzekania przez I instancję, nadto należało uwzględnić jako stronę Skarb Państwa, SKO, w ocenie Sądu uprawnione było do wydania decyzji opierającej się na normie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Żądanie skargi, aby w takiej sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do konieczności zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, organ odwoławczy nie bacząc na to, orzekał w sprawie in merito, koncentrując się na kwestii tzw. "dobrego sąsiedztwa", w ocenie Sądu, nie jest zasadne. Jest to tym bardziej nietrafne, że skarżąca żąda takiego efektu, który jest wynikiem zaskarżonej decyzji, tj. usunięcia (uchylenia) decyzji I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu (o ile nie zostanie zawieszone) organ I instancji będzie musiał ustosunkować się do kwestii zachowania wymogu z art. 62 ust. 1 Upizp). Z tych przyczyn uznając skargę za niezasadną i nie dopatrując się naruszeń przepisów wskazanych w skardze, Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.