II SA/Rz 598/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Sygn. II SA/Rz 598/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku A. M. postanowił odmówić przyznania Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką E. M. Za bezsporne uznano to, że strona wnioskująca jest osobą zobowiązaną wobec swej matki do alimentacji. E. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w związku małżeńskim z A. M. Fakt pozostawania wyżej wymienionej z związku małżeńskim, mimo spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie ubiegającej się o to świadczenie. Według organu pierwszej instancji, ta negatywna przesłanka nie budzi wątpliwości, zaś ustawodawca nie przewidział od niej jakichkolwiek wyjątków. Decyzja Burmistrza [...] została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO) przez A. M. W treści uzasadnienia podkreślono, że matka wnioskodawczyni jest osobą chorą o orzeczonym pierwszym stopniu inwalidztwa. W związku z tym wymaga stałej opieki z Jej strony. Pomimo, że matka jest w związku małżeńskim to nadal wymaga działań opiekuńczych swej córki. Ojciec odwołującej się, podobnie jak E. M., jest osobą o orzeczonym stopniu niepełnosprawności. Sprawia to, że nie może bez pomocy najbliższych mu osób podołać trudnościom codziennego życia. SKO po rozpatrzeniu odwołania E. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...]. Kolegium przytoczyło podstawy materialno - prawne decyzji wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych zawarte w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm. - zwana dalej u.ś.r.). Według SKO z akt sprawy wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, będącą w związku małżeńskim. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera wskazania do stałej lub długotrwałej opieki i pomocy osób drugich. A. M. jest rolnikiem ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nie pracowała poza gospodarstwem i nie poszukiwała pracy jako osoba bezrobotna. W zakończeniu uzasadnienia decyzji podkreślono, iż rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej i w tej sytuacji nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na decyzję SKO, A. M. zwróciła uwagę na następujące zagadnienia: wykładnia literalna art. 17 ust. 1 u.ś.r. mogłaby sugerować, że wówczas gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim to osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ten rodzaj wykładni niweczyłby jednak znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim uniemożliwiałby nabycie prawa osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z Konstytucją (wyrok TK z 18 lipca 2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/07). Także w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest uprawniona taka wykładania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., według której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (przytoczono wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. II SA/Ol 60/09). Ponadto organy wbrew przepisom K.p.a. nie dążyły do ustalenia faktu czy rzeczywiście mąż skarżącej będąc osobą niezdolną do pracy, jest w stanie podjąć opiekę nad matką skarżącej. Podniesiono także, że skarżąca wywiązuje się z ciążącego na niej względem matki obowiązku alimentacyjnego, jednakże ze względu na specyficzną sytuację rodzinną tj. niepełnosprawność matki oraz ojca, zmuszona jest zwrócić się do organów o uzyskanie pomocy. Zdaniem Skarżącej, nie obejmuje jej przesłanka rezygnacji lub niepodjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, skoro w rozumieniu ustawy nie jest osobą zatrudnioną ani podejmującą inną pracę zarobkową. W odpowiedzi na skargę A. M., SKO wniosło o jej oddalenie. Zauważono, że dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczna jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro bowiem ustawodawca na tle przepisów u.ś.r. ujmuje posiadanie gospodarstwa rolnego jako dochód, to tym bardziej praca w nim jest pracą zarobkową. Praca w gospodarstwie rolnym może być zaliczona do pracowniczego stażu pracy na podstawie ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia ich nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Stan faktyczny w sprawie objętej skargą nie budzi wątpliwości. Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] odmawiającej A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką E. M. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności nawiązująca w swojej treści do art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania w rozpatrywanej sprawie właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli pod względem wskazanych kryteriów Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego dokonując jego nieprawidłowej wykładni. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany powyżej przepis określa krąg podmiotów których sytuacja uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacje oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie może zostać przyznane po spełnieniu przewidzianych prawem przesłanek. Mimo spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. orzekające w sprawie organy jako główny argument przemawiający za odmową przyznania świadczenia A. M. uznały pozostawanie E. M. w związku małżeńskim, co zgodnie z ust. 5 pkt 2a tego artykułu wyklucza przyznanie tego świadczenia. Kwestią interpretacji tych przepisów zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. P.27/2007/OTK ZU 2008/6A poz.107/ uznał, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił też uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej ale i faktycznej oraz zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca A. M. wnioskowała o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu stałej opieki nad niepełnosprawną matką argumentując, iż mimo pozostawania jej matki w związku małżeńskim, takiej opieki z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić E. M. jej mąż (ojciec skarżącej). Orzekające organy administracji negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie wywiodły z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Wg nich literalne brzmienie tego przepisu wyłącza prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osobę rezygnującą z zatrudnienia, sprawującą faktyczną opiekę nad osobą wymagającą stałej opieki, a pozostającą w związku małżeńskim. W ocenie Sądu taka interpretacja tego przepisu nie zasługuje na akceptację, gdyż wykluczałaby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. Zastosowanie wyłącznie gramatycznej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziłoby do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musiałoby być uznane za rażąco niesprawiedliwe, niweczące ratio legis tych przepisów oraz naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W sytuacji zatem, gdy literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak wykładnia systemowa i celowościowa, które zapewnią najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Odzwierciedla to prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., I OSK 194/2007). Mając na uwadze powyższe zasady wykładni prawa Sąd stwierdził, iż argumentem uzasadniającym odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a jego realizacji podjęła się osoba obowiązana alimentacyjnie w dalszej kolejności. Tylko faktyczna zdolność małżonka do sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem może zostać uznana za negatywną przesłankę świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie objętej skargą obowiązek ten ciąży na A. M., która się z niego wywiązuje. Okoliczność, że E. M. pozostaje w związku małżeńskim nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia opiekującej się nią A. M., skoro jej ojciec (mąż E. M.) nie może podołać sprawowaniu opieki nad nią, gdyż także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności a z uwagi na wiek (73 lata) oraz stan zdrowia (miażdżyca, zaniki pamięci) sam takiej opieki potrzebuje. Ponieważ na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), kwestie te należy w sposób jednoznaczny wyjaśnić. Dotyczy to także ustalenia charakteru pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w kontekście rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy praca w tym gospodarstwie nie koliduje w sprawowaniu całodobowej opieki nad matką. Powyższe wskazuje na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne rozpoznające wniosek A. M., co miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie prowadzić to musiało do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu właściwe organy uwzględniając wskazane powyżej wytyczne ustalą, czy wnioskodawczyni spełnia wszystkie pozytywne przesłanki dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, przyjmując wykładnię przepisu art. 17 ust 1 w/z z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie będą mogły odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy ustalą istnienie wszystkich pozytywnych przesłanek ustawowych, a jedyną negatywną przesłanką będzie fakt pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która obiektywnie nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego względem małżonka z uwagi na swoją własną niepełnosprawność oraz ogólny stan zdrowia. Organy uwzględnią okoliczność, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Ze względu na treść decyzji objętej skargą Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).